Objet : 135-01-04- Collectivités territoriales - services publics locaux - distribution de l'eau potable - prix de l'eau

LE LITIGE

1°) Monsieur Marc X... (page 1 : noms et domiciles des usagers) ont saisi le tribunal administratif d'une requête enregistrée au greffe le 19 février 1996 sous le n° 9600753 ;

Les requérants demandent au tribunal à titre principal d'annuler la délibération n° 806 du 20 décembre 1995 par laquelle le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE a approuvé l'avenant n° 7 au contrat de concession de distribution publique d'eau potable, qu'elle a passé avec la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX ; à titre subsidiaire, ils demandent la condamnation de la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE à leur verser une somme de 15 000 francs au titre des frais irrépétibles du procès ;

2°) Monsieur Roger Y... (page 2 : noms et domiciles des usagers) ont saisi le tribunal administratif d'une requête enregistrée le 20 février 1996 sous le n° 9600777 ;

Les requérants demandent au tribunal d'annuler la délibération n° 806 du 20 décembre 1995 par laquelle le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE a approuvé l'avenant n° 7 au contrat de concession de distribution publique d'eau potable qu'elle a passé avec la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX ainsi que l'avenant n° 3 au contrat de concession de l'assainissement qu'elle a passé avec la même société ;

3°) Madame Christine Z... (page 2 : noms et domiciles des usagers) ont saisi le tribunal administratif d'une requête enregistrée le 20 février 1996 sous le n° 9600779 ;

Les requérants demandent au tribunal d'annuler la délibération n° 806 du 20 décembre 1995 par laquelle le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE a approuvé l'avenant n° 7 au contrat de concession de distribution publique d'eau potable qu'elle a passé avec la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX ainsi que l'avenant n° 3 au contrat de concession de l'assainissement qu'elle a passé avec la même société ;

L'INSTRUCTION DE L'AFFAIRE

En application de l'article R 150 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, une mise en demeure a été adressée par lettre en date du 20 juin 1996 à la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE ;

En application de l'article R 153-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les parties ont été informées, par lettre en date du 9 décembre 1996, de ce qu'était susceptible d'être soulevé d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions en tant qu'elles sont présentées par le CONSEIL DÉPARTEMENTAL DES ASSOCIATIONS DE FAMILLES LAÏQUES DE LA LOIRE ;

En application de l'article R 154 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 décembre 1996.

L'AUDIENCE

Les parties ont été régulièrement averties de l'audience publique qui a eu lieu le 14 janvier 1997 ;

Le Tribunal a entendu à l'audience publique :
- le rapport de Monsieur KOLBERT, conseiller,
- les observations de Monsieur Marc X... et Monsieur Roger Y..., pour les requérants, de Me VIER, pour la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE, et de Me RICHER pour la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX,
- les conclusions de Monsieur STECK, commissaire du gouvernement.

LA DÉCISION

Après avoir examiné les requêtes, la délibération attaquée, ainsi que les mémoires et les pièces produits par les parties avant la clôture de l'instruction et vu les textes suivants :
- le code des communes,
- l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, modifiée, portant loi de finances pour 1959, et notamment son article 79,
- la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 modifiée relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques,
- le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986,
- les articles 1089 B et 1090 A du code général des impôts et l'article 10 de la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977, complétés par l'article 44 de la loi de finances pour 1994,

LE TRIBUNAL

Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre la délibération n° 806 en date du 20 décembre 1995, par laquelle le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE a approuvé d'une part, l'avenant n° 7 au contrat de concession, à la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX, du service de distribution de l'eau potable, et d'autre part, l'avenant n° 3 au contrat de concession, à la même société, du service de l'assainissement ; qu'elles présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu, par suite, de les joindre afin qu'il soit statué par un seul jugement ;

Sur l'intervention de la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX :

Considérant que la délibération attaquée approuvant des avenants à deux conventions à laquelle la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX est partie, l'intervention de cette dernière au soutien de ladite délibération est recevable ;

Sur la recevabilité de la requête n° 9600753 en tant qu'elle émane du CONSEIL DÉPARTEMENTAL DES ASSOCIATIONS DE FAMILLES LAÏQUES DE LA LOIRE (CDAFAL) :

Considérant qu'en l'absence de dispositions spécifiques des statuts du CDAFAL relatives aux modalités selon lesquelles cette association est représentée en justice, seule une délibération de l'assemblée générale pouvait autoriser sa présidente à introduire la présente instance au nom de l'association ; que, malgré l'invitation aux fins de régularisation qui lui a été adressée en ce sens, la présidente n'a pas produite une telle autorisation et ne saurait se prévaloir de l'habilitation dont elle aurait été investie par le seul conseil d'administration de l'association ; qu'il en résulte que la requête n° 9600753 est, en tant qu'elle émane du CDAFAL, irrecevable ;

Sur la légalité externe de la délibération attaquée :

Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative applicable en l'espèce n'impose la motivation des délibérations par lesquelles l'organe délibérant d'une collectivité territoriale approuve un contrat de délégation de service public, ou une modification de ses stipulations ; que le moyen tiré de l'absence de motivation de la délibération attaquée doit par suite, être écarté ;

Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE, en adoptant la délibération contestée, se soit estimé lié par l'avis rendu le 8 décembre 1995, par le Tribunal Administratif de Lyon, en réponse à une demande du préfet de la Loire, en application des dispositions de l'article R. 242 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le conseil municipal aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence, manque en fait ;

Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L 121-10 du code des communes, relatifs aux séances du conseil municipal : "I. Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée aux conseillers municipaux par écrit et à domicile... III. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs..." ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'ordre du jour de la séance du conseil municipal du 11 décembre 1995 au cours de laquelle devait être approuvée la signature des avenants litigieux et pour laquelle les conseillers municipaux avaient reçu une notice explicative détaillée, a été ensuite modifiée, cette question devant être examinée au cours de la séance suivante du 20 décembre 1995 ; que dans ces conditions, il n'était pas nécessaire de joindre à la convocation, dont la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE établit, en outre, qu'elle a été notifiée à chaque membre du conseil municipal, le 13 décembre 1995, une nouvelle notice explicative ; que, si les avenants qui devaient être discutés au cours de la réunion ont fait l'objet, de la part du maire, de plusieurs modifications avant la séance du conseil municipal, ces amendements n'ont pas eu pour effet de modifier substantiellement les orientations générales du document contractuel soumis à l'approbation du conseil et n'imposaient dès lors pas, une nouvelle convocation dudit conseil, assortie des informations prévues par les dispositions précitées de l'article L 121-10 du code des communes ; qu'il n'est enfin pas soutenu que les conseillers municipaux se seraient vu opposer un refus de prendre connaissance des documents qui devaient faire l'objet de la délibération attaquée dans les conditions prévues par le règlement intérieur ; qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée aurait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière ;

Sur la légalité interne de la délibération attaquée :

En ce qui concerne l'approbation de l'avenant n° 7 au contrat de concession du service de distribution de l'eau potable :

Considérant qu'eu égard au contenu de leurs écritures, les requérants doivent être regardés comme demandant l'annulation de la délibération du 20 décembre 1995 en tant seulement qu'elle approuve les articles 2 et 3 de l'avenant litigieux, qui modifient respectivement les articles 32 et 33 paragraphe 2 du contrat de concession, en prévoyant l'institution, à compter du 1er janvier 1996, d'un nouveau tarif unitaire de fourniture de l'eau potable et une extension à la fourniture en gros de l'eau potable, de la formule d'indexation applicable antérieurement à la fourniture de détail ;

En ce qui concerne l'article 2 :

Considérant que le prix d'une prestation ou d'un bien fourni par un service public à caractère industriel ou commercial ne peut trouver sa contrepartie, quel que soit le mode de gestion du service, que dans le montant des dépenses d'investissement et de fonctionnement relatives à la fourniture de cette prestation ou de ce bien, y compris éventuellement les dépenses de renouvellement et de modernisation du service, ainsi que, le cas échéant, la rémunération du concessionnaire ;

Considérant que, pour fixer à 7 F 62, la valeur pour juin 1994, de la base du tarif unitaire de fourniture de l'eau potable, applicable, après application de la formule contractuelle d'indexation, à compter du 1er janvier 1996, le conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE a retenu au titre des charges de fonctionnement de la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX pouvant être incorporées dans la détermination du prix, d'une part, les redevances au versement desquelles est assujettie ladite société, en vertu du contrat de concession et d'autre part, diverses charges indirectes ;

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 40 de la loi susvisée du 29 janvier 1993 modifiée : "... Les conventions de délégation de service public ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l'exécution de services ou de paiements étrangers à l'objet de la délégation. Les montants et les modes de calcul des droits d'entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. Le versement par le délégataire de droits d'entrée à la collectivité délégante est interdit quand la délégation concerne l'eau potable, l'assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets..." ;

Considérant, d'une part, que la circonstance que la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE n'aurait pas, dans les conditions prévues par l'article L 322-5 du code des communes, créé un budget annexe pour identifier notamment, les versements des sommes stipulées dans l'avenant litigieux, au titre de la redevance due par la société concessionnaire du service de distribution de l'eau potable, pour l'utilisation d'ouvrages municipaux non concédés, et notamment de plusieurs barrages, est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée, dès lors qu'elle ne permet pas d'établir, à elle seule, que lesdits versements ne correspondraient pas à des charges réelles pesant sur la société ; que la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE soutient par ailleurs, sans être contredite, que le montant de la redevance ainsi prévue, correspond à une charge exposée par la société en vue de l'exploitation du service qui lui a été concédé ;

Considérant, d'autre part, que la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX est, aux termes des stipulations de l'avenant litigieux, assujettie au versement à la VILLE DE SAINT-ÉTIENNE d'une redevance annuelle de 12 334 000 F, en contrepartie de l'occupation du sous-sol de la voie publique par les canalisations qui ont été mises à sa dispositions, et que cette redevance est indexée en fonction de l'évolution du tarif de 17 F par mètre-linéaire, fixé par une précédente délibération du conseil municipal en date du 5 décembre 1994 ; que si, d'une part, les redevances d'occupation du domaine public doivent être calculées en fonction non seulement de la valeur locative d'une propriété comparable à la dépendance du domaine public pour laquelle l'occupation est consentie, mais aussi de l'avantage spécifique que constitue le fait d'être autorisé à jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public ainsi que des sujétions qui en découlent pour la collectivité dont relèvent ces dépendances et si, d'autre part, la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX peut être regardée, du fait de l'utilisation des canalisations publiques mises à sa disposition par le contrat de concession, comme un occupant du domaine public routier, et puisse être soumise à ce titre au versement de redevances, les requérants n'établissent pas que le tarif de 17 F par mètre-linéaire qui a servi de base à l'établissement de la première redevance ainsi qu'à la formule d'indexation, ne serait pas justifié par la nature et l'importance des sujétions que constitue pour la commune la présence de canalisations sous la voie publique ; qu'ils ne démontrent pas, dans ces conditions, que la redevance dont s'agit ne constitue pas une charge réelle et justifiée du fonctionnement du service de distribution de l'eau potable, pouvant à ce titre, être légalement incorporée dans la détermination du tarif unitaire de fourniture de l'eau ;

Considérant, en deuxième lieu, que l'entretien et le renouvellement des installations concédées sont des obligations pesant sur le concessionnaire en vertu du contrat de concession lui-même et qu'ainsi, les provisions que la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX est amenée à constituer en vue de faire face à ces obligations, peuvent être à bon droit, regardées comme des charges de fonctionnement qu'il convient de prendre en compte, nonobstant l'absence de programme de travaux, dans la détermination du prix de l'eau ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que leur estimation à hauteur de 20 442 000 F au titre de l'année 1994 soit excessive ;

Considérant, cependant, en troisième lieu, qu'il n'est pas établi que la somme correspondant, à hauteur de 1 250 000 F, à des honoraires versés par le concessionnaire au titre de l'exercice comptable 1994, à ses sociétés-mères, corresponde à une charge permanente du service, et que la société concessionnaire n'a, en particulier, pas justifié avoir dû exposer ces dépenses, au titre du service de l'eau, pour les exercices suivants ; qu'à défaut d'une telle justification de l'existence même de la charge, auquel ne saurait pallier l'application mécanique de la formule d'indexation contenue dans le contrat de concession, ladite somme ne pouvait être retenue au titre des charges de fonctionnement permettant de fixer le prix de l'eau à compter du 1er janvier 1996 ;

Considérant de même, en dernier lieu, que les stipulations du contrat de concession passé en 1992 prévoient, comme en matière d'affermage, la mise à la disposition du cocontractant, de la majeure partie des installations existantes dont le financement n'a dès lors, pas été assuré par la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX ; que dans ces conditions, il n'est pas établi que le besoin en fonds de roulement allégué par cette dernière, ne puisse pas être satisfait par ses capitaux propres ; que, dès lors, c'est à tort qu'a été incorporée dans les charges de fonctionnement prises en compte pour déterminer le prix de l'eau, la somme de 1 632 000 F correspondant à ce besoin ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le prix de l'eau tel qu'il résulte de l'avenant litigieux, a été déterminé en intégrant à tort des charges injustifiées et que dès lors, c'est à bon droit que les requérants soutiennent que la délibération attaquée, en tant qu'elle approuve l'article 2 de l'avenant n° 7 du contrat de concession de distribution de l'eau potable, qui en modifie l'article 32 relatif au tarif unitaire de fourniture de l'eau potable applicable à compter du 1er janvier 1996, est illégale et doit être annulée ;  

En ce qui concerne l'article 3 :

Considérant que, si les stipulations litigieuses ont étendu aux fournitures en gros d'eau potable, la formule d'indexation du tarif, déjà applicable aux fournitures destinées aux particuliers en vertu de l'avenant n° 5 du contrat de concession, il n'est pas soutenu ni même allégué que cette clause, dont la finalité est de garantir le concessionnaire contre l'apparition d'un déséquilibre financier, ferait référence à un indice prohibé par les dispositions législatives applicables, en particulier l'ordonnance du 30 décembre 1958 susvisée ; que ladite formule qui comporte, d'ailleurs, un élément fixe, ne peut être regardée comme permettant d'établir par elle même que le prix de vente de l'eau qui résulterait de son application, ne serait pas la contrepartie exacte des charges d'investissement et de fonctionnement, et des autres éléments qui peuvent être légalement intégrés dans la détermination dudit tarif ; qu'il en résulte que les conclusions dirigées contre la délibération attaquée, en tant qu'elle approuve l'article 3 de l'avenant n° 7 au contrat de concession doivent être rejetées ;  

En ce qui concerne l'approbation de l'avenant n° 3 du contrat de concession du service de l'assainissement :  

Considérant que les requêtes nos 960777 et 960779 sont dirigées également contre la délibération en date du 20 décembre 1995 en tant qu'elle approuve l'avenant n° 3 au contrat de concession du service de l'assainissement, mais ne contiennent aucun moyen propre contre ces dispositions distinctes de ladite délibération ; qu'elles doivent, par suite, être rejetées ;

Sur les frais irrépétibles du procès :

Considérant qu'aux termes de l'article L 8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Dans toutes les instances devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation" ;

Considérant que Monsieur Marc X... et autres sn'ont présenté leur demande tendant à l'application des dispositions précitées qu'à titre subsidiaire, au cas où leurs conclusions principales seraient rejetées ; qu'il en résulte qu'il n'y a pas lieu de faire droit  ladite demande ;

DÉCIDE

Article 1er : l'intervention de la SOCIÉTÉ STÉPHANOISE DES EAUX est admise

Article 2 : la requête n° 9600753 est rejetée, en tant qu'elle émane du CDAFAL

Article 3 : la délibération du conseil municipal de SAINT-ÉTIENNE en date du 20 décembre 1995 est annulée en tant qu'elle approuve l'article 2 de l'avenant n° 7 au contrat de concession de distribution d'eau potable

Article 4 : le surplus des conclusions des requêtes est rejeté

Article 5 : le présent jugement sera notifié conformément aux dispositions de l'article R 211 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Délibéré à l'issue de l'audience du 14 janvier 1997, où siégeaient :
Monsieur ROUVIERE, président
Messieurs WYSS et KOLBERT, conseillers,
assistés de Madame THIVILLIER, greffier ;

Prononcé, en audience publique le vingt-neuf janvier mil neuf cent quatre vingt dix sept

La République mande et ordonne au préfet de la Loire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pouvoir à l'exécution de la présente décision.