Chambre Régionale des Comptes Lorraine : Lettre d'observations définitives du 07/10/1998 relative au Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement de Fontoy (Moselle)

Chambre Régionale des Comptes Lorraine
Lettre d'observations définitives du 07/10/1998 relative au Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement de Fontoy (Moselle)

2.3. Le contrat pluriannuel avec l'agence Rhin-Meuse et le département de la Moselle
2.3.1. Le cadre juridique et financier
2.3.2. La maîtrise-d'oeuvre
2.3.3. Les marchés de travaux hors station

Le syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement de Fontoy , vallée de la Fensch a été créé en 1903 avec pour vocation l'alimentation en eau potable de 12 communes.

En 1968, la fonction assainissement a été ajoutée à la suite de la dissolution du syndicat d'assainissement de la vallée de la Fensch.

Depuis lors, les statuts n'ont pas été modifiés et sont inadaptés par rapport aux évolutions juridiques, financières et techniques. Par ailleurs, le règlement intérieur n'est pas en phase avec les statuts en ce qui concerne le mode d'administration du syndicat.

Le projet de nouveau statut présenté en 1997 n'a pu être conduit à son terme. Ces modifications statutaires semblent cependant inéluctables compte-tenu d'une part de la restructuration des eaux d'exhaure qui entraînera nécessairement une répartition des compétences entre le syndicat intercommunal et celui de production d'eau, d'autre part de la nécessaire adaptation du mode de financement du service.

Le syndicat est théoriquement chargé uniquement de la gestion du collecteur intercommunal d'assainissement et de l'exploitation de la station d'épuration, les communes adhérentes ayant conservé la gestion de leur réseau interne d'assainissement.

La répartition opérationnelle de l'assainissement entre les communes et le syndicat est singulière et n'a pas résisté aux contraintes techniques liées à la nécessaire approche globale des problèmes d'assainissement. C'est ainsi que dans le cadre de la mise en oeuvre du contrat pluriannuel, le syndicat a assuré la maîtrise d'ouvrage pour réaliser l'élimination des eaux claires parasites sur l'ensemble des réseaux communaux. Toutefois, le SIVOM de Fontoy a réalisé cette maîtrise d'ouvrage au profit de ses communes membres suite à une extension de ses compétences. Même si ce dispositif est contractualisé en termes de délais et de résultats, il n'en demeure pas moins qu'il ne constitue pas un facteur d'économie, ne serait-ce qu'en raison d'inéluctables problèmes de coordination et surtout d'une scission des marchés publics pour des opérations de même nature.

Jusqu'en 1993, le coût du service était exclusivement couvert par les contingents communaux dont l'assiette est fondée sur le potentiel fiscal pour 50 % et la population pour 50 %. Ces contingents sont destinés à financer le fonctionnement du collecteur syndical, les postes de relèvement et la station d'épuration de Maisons-Neuves.

Cette mutualisation se traduit par de fortes disparités, ainsi qu'il ressort de la comparaison du coût de la contribution par habitant pour chacune des communes membres (exercice 1996) :

COMMUNE	CONTRIBUTION	HABITANTS	COUT/HBT
ANGEVILLERS	91 171	1 176	77,53
NEUFCHEF	209 991	2 621	80,12
FAMECK	1 124 017	13 922	80,74
RANGUEVAUX	60 736	752	80,77
ALGRANGE	514 533	6 325	81,35
KNUTANGE	307 821	3 772	81,61
FONTOY	275 012	3 256	84,46
NILVANGE	594 914	5 583	106,56
HAYANGE	2 100 002	15 795	132,95
FLORANGE	2 163 056	11 304	191,35
SEREMANGE	927 243	4 143	223,81
TOTAL	8 368 496	68 649	121,90

Ce dispositif a pour conséquence également de remettre en cause le principe général du financement du service public d'assainissement au moyen de la redevance assise sur le volume d'eau consommé. Ainsi, à consommation identique, le principe d'égalité des usagers n'est pas respecté.

A compter de 1993, le syndicat prélève une "surtaxe" d'assainissement destinée à rembourser les emprunts liés au contrat pluri-annuel avec l'agence de l'eau Rhin-Meuse et le département de la Moselle. Cette surtaxe assise sur le mètre cube d'eau consommé par les abonnés des onze communes adhérentes s'élevait à 1,06 F le m3 en 1997. Compte-tenu des travaux en cours, elle devrait fortement augmenter dans les prochaines années.

Ce dispositif est conforme aux règles juridiques applicables en matière de financement du service d'assainissement et sa généralisation à l'ensemble du financement de la section d'assainissement du syndicat permettrait de rétablir une égalité entre usagers.

2.3. Le contrat pluriannuel avec l'agence Rhin-Meuse et le département de la Moselle

Le volume initial des travaux et des études, hors station d'épuration, s'élevait à 35 007 000 F. Le montant des dépenses a été sous-estimé, d'où la nécessité d'une réévaluation de 5 183 000 F prise en charge par l'agence et le département selon les règles financières prévues initialement.

Si le montant définitif des dépenses reste dans la nouvelle enveloppe contractuelle, la charge résiduelle pour le syndicat devrait s'élever aux alentours de 15 000 000 F. Par ailleurs, les prêts sans intérêt obtenus de l'agence, soit environ 15 000 000 F, ne seront transformés en subventions définitives que si les objectifs contractuels sont atteints.

Cela suppose également que le syndicat réalise certains investissements non contractualisés dans le contrat susvisé et qui devront l'être dans un nouveau contrat ; il s'agit pour l'essentiel de la réalisation de bassins d'orages.

En ce qui concerne la station d'épuration, le montant contractuel a été plafonné à 118 000 000 F.

Il s'avère que ce coût a été sous-estimé puisque le dernier coût d'objectif a été arrêté par le maître d'oeuvre à 130 000 000 F HT et en avril 1998, le résultat des appels d'offres faisait apparaître des engagements contractuels à hauteur de 140 000 000 F HT.

Compte-tenu que les subventions de l'Agence et du département sont plafonnées sur la base de 118 000 000 F, le syndicat devra supporter un différentiel de financement important. Cet écart résulte d'un léger sur-dimensionnement de l'ouvrage mais aussi de la volonté du syndicat de se doter d'installations trés performantes.

Par délibération du 25 juin 1993, le comité syndical a donné délégation à son président pour lancer l'appel d'offres relatif au choix d'un maître d'oeuvre pour l'exécution des opérations au titre du contrat pluriannuel d'assainissement.

Les opérations de publicité n'appellent pas d'observation. Quinze candidats se sont manifestés et cinq ont été retenus.

La première observation concerne l'élimination de candidats dont les compétences dans le domaine de l'assainissement n'étaient pourtant pas contestables mais qui, selon les responsables du syndicat, ne possédaient pas les compétences à la fois en réseau et en station d'épuration.

La seconde observation est liée au contenu du règlement de consultation qui interdisait la remise d'une offre d'une équipe de co-traitance. Cette disposition, qui avait pour objectif d'étendre le champ de la mise en compétition et de garantir une réelle concurrence, s'est avérée contre-productive dans la mesure où des candidats ont été éliminés parce qu'ils ne réunissaient pas, semble-t-il, une compétence à la fois en réseau et en station d'épuration. Mais le seul fait que le maître d'oeuvre ait sous-traité une partie des prestations (APS et APD) illustre les limites du règlement de consultation.

En troisième lieu, la composition de la commission -membres de la commission de travaux du syndicat- n'était pas conforme au code des marchés et notamment à son article 314 ter.

Enfin, le choix du maître d'oeuvre a été arrêté de manière inhabituelle sur la base d'un forfait chiffré pour des études spécifiques -295 000 F HT- et d'une simple note de complexité au titre des réseaux (mission M1) et de la station (mission M2).

Cela s'est traduit par un marché-cadre sans aucun engagement sur coût d'objectif, ni même sur un taux de rémunération, chaque opération du contrat pluriannuel donnant lieu à un avenant au marché-cadre.

Au total, sur la base d'un engagement financier de 295 000 F HT, le maître d'oeuvre s'est vu attribuer une rémunération assise sur environ 180 millions de travaux, soit environ 15 millions de francs.

Pour justifier cette procédure particulière, le maître d'ouvrage a estimé que la nécessaire cohérence des différentes opérations en vue de respecter les objectifs globaux et ponctuels du programme exigeait l'intervention d'un même maître d'oeuvre.

Si l'unicité de la maîtrise d'oeuvre est admissible, la sélection du maître d'oeuvre aurait dû être opérée sur des engagements sur coûts prévisionnels ou à défaut un taux de rémunération et non pas une simple note de complexité et un forfait financier au titre des études. De plus, la fixation d'une rémunération pour chaque opération a pour conséquence son absence de dégressivité.

Cette partie du marché incluait les études spécifiques des contraintes liées à l'avant-projet général directeur. Le délai de réalisation des études fixé à 9 mois a été prolongé de 36 mois. C'est moins l'allongement du délai initial que le caractère irréaliste de ce dernier qui doit être souligné. Il en a été de même pour la station d'épuration où les délais d'études fixés à l'origine à 11 mois ont été portés par avenant à 39 mois, et dont l'allongement résulterait de demandes spécifiques de l'Agence de l'Eau.

Les avenants aux marchés-cadre, un avenant par opération du programme pluriannuel, ont été parfois des avenants de régularisation.

Pour les commandes relatives à la "rue de Metz" et à "l'ancienne brasserie", les avenants ont été signés après la date de la réunion de la commission d'appels d'offres ; il en a été de même pour l'opération "D.O 37". Pour ces opérations, l'urgence des travaux imposés par des contraintes communales en matière de voirie serait à l'origine des anomalies observées.

S'agissant plus particulièrement des opérations "rue de Metz", le maître d'oeuvre, attributaire du marché-cadre, était intervenu avant même la signature dudit marché, ainsi qu'il ressort de la délibération du 25 juin 1993.

Pour les trois opérations susvisées, l'engagement sur un coût d'objectif de travaux était purement formel puisque le coût de l'opération était déjà connu.

En outre, le rapprochement entre la date de la première facture présentée par le maître d'oeuvre et la nature des missions facturées, montre que le marché particulier de maîtrise d'oeuvre a été notifié après commencement d'exécution : "Rue de Metz" (n° 2 et 3), "anciennes brasseries" (2), "Knutange 1ère phase". Pour ces opérations, l'écart entre l'ordre de service et la date de la facture est très inférieur au délai de réalisation des missions facturées dans le cadre du 1er acompte.

Enfin, il ressort du contrôle de liquidation des marchés de maîtrise d'oeuvre que dans deux cas, le décompte présenté est erroné.

Ces erreurs résultent pour l'essentiel de la prise en compte d'un taux de tolérance de 14 %, conforme au marché-cadre, mais fixé contractuellement à 12 % dans les marchés individuels.

Compte tenu de leur spécificité, les marchés de travaux, attribués systématiquement à l'entreprise moins-disante, ont été exécutés dans des conditions satisfaisantes. Deux marchés sur une dizaine ont cependant été affectés par des dérives financières importantes : Hayange - Cité Gargan (81,14 %) et Rue de Metz à FONTOY (+47,73 %).

Sur la période 1993-1997, l'excédent brut d'exploitation (produits d'exploitation - charges hors frais financiers), par rapport aux produits courants, a évolué comme suit :

En raison du poids de l'endettement, l'autofinancement net (excédent brut d'exploitation - annuité de la dette) est assez faible et a même été négatif pour les exercices 1995 et 1997 à hauteur de -32 119 F et - 633 543 F.

Sur la même période, le montant cumulé des investissements s'est élevé à 41 768 571 F. Ce résultat est inférieur aux objectifs du contrat pluriannuel et traduit des difficultés pour réaliser les investissements programmés, mais ce retard devrait être comblé en 1998.

Les investissements réalisés n'ont été que très faiblement autofinancés à hauteur de 5,60 % en moyenne.

Dans ces conditions, l'encours de la dette a d'ores et déjà progressé, passant de 25 611 597 F au 31 décembre 1992 à 29 599 600 F au 1er janvier 1998 ; toutefois, l'augmentation de la dette devrait être très forte à court terme en raison des besoins de financement liés à la construction de la station d'épuration.

A la clôture de l'exercice 1997, le fonds de roulement était négatif à hauteur de 1 877 117 F alors qu'il s'élevait à 2 248 758 F à l'ouverture de l'exercice 1993.

Le syndicat dessert en eau potable environ 50 000 habitants répartis sur 16 communes. L'ensemble du service est exploité en régie directe. Le rendement du réseau peut être considéré comme très satisfaisant avec un ratio de 82,70 %.

Le rapport annuel sur le prix et la qualité du service satisfait aux obligations fixées par le décret n° 95-635 du 6 mai 1995.

Le règlement du service, adopté le 21 mars 1991, n'appelle plus désormais d'observations dans la mesure où le syndicat a notamment décidé, dans une délibération du 8 juin 1998, de l'application d'un barême dégressif aux seules consommations industrielles, commerciales et publiques.

La première source d'approvisionnement est assurée par le syndicat mixte de production d'eau Fensch-Moselle (environ 1 200 000 m3/an) dans le cadre d'une convention très ancienne conclue en octobre 1974 pour 10 ans et dont les termes ont été renouvelés tacitement depuis lors. Une nouvelle convention était en cours de discussion à la fin de l'année 1997.

La deuxième source d'approvisionnement repose sur l'exhaure de l'eau brute de l'ancienne mine de Bure traitée par la station de Ludelange (environ 1 200 000 m3/an). Cette eau est gratuite sous réserve des frais de pompage réglés à EDF.

La dernière source d'approvisionnement trouve son origine dans les eaux d'exhaure de la mine de la Paix, traitées à la station de Knutange. Cette eau est achetée à une société minière, dans le cadre d'un contrat renouvelé en décembre 1997 sur la base de 1 F le m3.

Toutefois, aux termes dudit contrat, cet approvisionnement qui porte sur des volumes très importants -environ 1 700 000 m3- présente un caractère précaire dans la mesure où il est précisé que celui-ci sera effectif pour autant que l'activité de la société minière reste dans le cadre juridique des concessions minières pendant la période consacrée aux procédures d'arrêt définitif des travaux.

C'est dans ce contexte que le comité syndical a arrêté en décembre 1997 un scénario global portant sur un volume d'investissement d'environ 120 000 000 F mais qui n'a pas été validé par des études externes.

Ce scénario s'inscrit dans le cadre général arrêté par la conférence interdépartementale sur les conséquences de l'arrêt de l'activité minière qui s'est tenue le 27 novembre 1997 en préfecture de Moselle. Le dispositif de décembre 1997 suppose une étroite collaboration entre le syndicat intercommunal et le syndicat mixte de production.

Il pose de facto le problème de la répartition des compétences entre les deux syndicats. Pour assurer la cohérence du dispositif, il serait sans doute souhaitable de revoir les compétences de chacune de ces deux structures autour de deux attributions essentielles à savoir la production pour l'un et la distribution pour l'autre. En tout état de cause, la forte interdépendance de ces deux structures tant d'un point de vue technique qu'en terme de gestion, illustrée notamment par des cumuls d'emplois et de rémunérations, devrait justifier une réflexion approfondie.

Sur la période 1990-1997, le prix de l'eau -hors redevances anti-pollution et de prélèvement- a progressé de 30, 38%.

La redevance est fixée uniquement pour couvrir les besoins de financement de la section de fonctionnement, ce qui signifie que le syndicat n'anticipe pas sur les besoins de financement des investissements futurs.

La pertinence de cette réévaluation du prix de l'eau doit aussi être appréciée par rapport à la situation financière du service.

Sur la période 1993-1997, l'excédent brut d'exploitation, par rapport aux produits courants a évolué comme suit :

1993	1994	1995	1996	1997
46,67	53,82	44,60	51,28	39,09