Chambre Régionale des Comptes Poitou-Charentes
Lettre d'observations définitives sur la gestion du Syndicat Départemental d'Adduction d'Eau - Saintes (Charente-Maritime)

La vérification de la gestion du syndicat d'eau, portant sur la période 1992 à 1997, a conduit la Chambre à examiner l'organisation et le fonctionnement du syndicat et de sa régie d'exploitation, et plus particulièrement les modalités de passation des marchés de maîtrise d'oeuvre et de travaux, les conditions de programmation et de budgétisation des opérations, ainsi que les règles de gestion du fonds de péréquation départemental.

Les investigations menées ont conduit d'une part à relever la complexité qu'atteint aujourd'hui la structure du syndicat, et d'autre part à observer une certaine insuffisance dans la programmation des opérations d'investissement et dans les procédures de passation des marchés publics. Enfin des anomalies ont été constatées dans la comptabilisation des subventions d'investissements, les modes de gestion du personnel du syndicat et de la régie, et la gestion de l'immeuble du siège.

1. Le syndicat intercommunal d'adduction d'eau potable et d'assainissement.

1.1 Une structure syndicale complexe.

Le syndicat départemental, créé dans les années 50, a constitué, et constitue encore, un modèle exemplaire d'intercommunalité dans le domaine de l'eau au niveau d'un département.

Cependant, la création, en Charente Maritime comme ailleurs, de nouvelles structures intercommunales, en se surajoutant aux syndicats primaires d'eau et d'assainissement et aux anciennes structures intercommunales (SIVOM, ...) rend la situation particulièrement complexe. Elle occasionne de plus certaines difficultés en matière de compétence, qui pourraient aller jusqu'à mettre en cause l'équilibre du syndicat départemental.

Dans deux exemples récents, où des communautés de villes ou de communes ont pris le relais de SIVOM dotés de la compétence assainissement, la mise en place de ces nouvelles structures dans des conditions complexes d'enchevêtrement de compétences a abouti à des demandes de sortie du syndicat pour plusieurs communes. Ces demandes, qui risquaient de remettre en cause les principes de péréquation départementale, ont été refusées par le conseil syndical, compte tenu notamment des montants d'investissements réalisés dans une période récente sur lesdites communes.

Ces péripéties sans conséquences illustrent cependant l'existence d'un risque potentiel sur la pérennité du dispositif de mutualisation des coûts d'investissement mis en place dans le département, du fait du développement actuel, et vraisemblablement futur, de nouvelles structures de coopération intercommunale et de l'importance des enjeux liés à la distribution de l'eau.

Par ailleurs, les modalités d'adhésion des collectivités en fonction de leur appartenance ou non à un syndicat primaire, des compétences déléguées (eau, assainissement), de la participation à la péréquation, ou bien encore de la gestion du réseau par la régie syndicale ou par une concession de service public, aboutissent à un degré de complexité préjudiciable à un fonctionnement cohérent et efficace du syndicat départemental.

Aussi, dans un souci de clarification juridique des compétences, mais aussi pour faciliter la définition et la mise en oeuvre d'une stratégie et limiter les effets centrifuges qu'exercent les nouvelles structures communales sur la mosaïque que constitue le syndicat, une réflexion et une réorganisation semblent s'imposer à court terme sur les structures syndicales.

Ayant pris connaissance de la réponse de l'ordonnateur qui souligne, à juste titre, que les situations complexes évoquées plus haut ont pu être résolues par l'application des textes en vigueur, la Chambre prend acte que le syndicat a néanmoins entrepris une révision de ses statuts.

1.2     Une insuffisance des procédures de programmation

L'examen des modalités de programmation et de budgétisation des investissements réalisés par le syndicat a révélé l'insuffisance de la procédure de programmation des travaux, et le recours à des inscriptions budgétaires systématiquement surdimensionnées.

1.2.1     L'insuffisance de la programmation.

Pour chacun des réseaux d'eau et d'assainissement une budgétisation annuelle est mise en place au titre du renouvellement et de l'extension des installations, des opérations subventionnées, et d'un certain nombre d'opérations particulières. Cette budgétisation, sous forme d'"enveloppe" globale et donc non détaillée, tient lieu de programmation.

Les travaux sont ensuite décidés en cours d'année, et imputés sur cette enveloppe globale, lors de réunions du bureau syndical. C'est alors que des budgets sont réellement affectés au financement de travaux pour les communes ou les syndicats d'eau, opération par opération.

Des délibérations du bureau syndical, échelonnées de janvier à octobre de chaque année, répartissent ainsi les crédits, un même organisme bénéficiant parfois de plusieurs dotations de crédits dans la même année, y compris sur les programmes 70 et 71 (renouvellement de réseau eau), dont la nature laisse a priori penser qu'ils peuvent faire l'objet d'une programmation plus satisfaisante.

De plus, la passation des marchés relatifs aux opérations programmées n'intervient souvent que partiellement, après des délais assez longs (fréquemment plus d'un an), alors qu'une programmation maîtrisée permettrait de réduire ces délais d'intervention et d'optimiser l'évaluation des enveloppes allouées.

Sans méconnaître les difficultés de mise en place d'une programmation budgétaire, invoquées par l'ordonnateur, et résultant à la fois de la complexité des travaux et des procédures, et des incertitudes quant aux financements attendus, la Chambre souligne que, compte tenu du niveau du budget d'investissement (200 millions de francs), une telle programmation constituerait cependant un élément essentiel de l'élaboration et de la présentation du budget primitif du syndicat.

1.2.2     Les inscriptions budgétaires.

La réalisation des programmes d'investissements du syndicat se caractérise par d'importants restes à réaliser. Chaque année, le syndicat n'effectue ainsi approximativement qu'un tiers des travaux qui ont été programmés, les volumes réalisés de 1994 à 1996 représentant 1,5 fois la masse des reports au 1^er janvier 1997.

En fait le syndicat inscrit dans chaque budget annuel l'intégralité des programmes d'investissement ayant fait l'objet d'une décision d'acceptation, quelle qu'en soit l'échéance de réalisation.

Cette inscription permet de pallier l'absence de recours à une procédure d'autorisations de programmes et de crédits de paiement, non prévue par l'instruction M49, tout en assurant la disponibilité des crédits pour engager les marchés de travaux.

Cependant le niveau de surdimensionnement des budgets de dépenses d'investissement auquel aboutit cette pratique est tel, avec un taux de report de l'ordre des deux tiers, que cette justification ne peut être que partielle.

L'importance de l'écart constaté entre le budget et la réalisation contredit le respect du principe de l'annualité budgétaire, et contribue à justifier, en l'équilibrant, le niveau de recettes d'investissement liées au transfert des produits de péréquation.

La Chambre prend acte des améliorations de pratiques budgétaires mises en oeuvre par le syndicat, dont fait état le président du syndicat dans sa réponse à la lettre provisoire, et visant à résorber progressivement les reports par un découpage des opérations en tranches annuelles.

1.3     La péréquation.

Le syndicat d'eau gère un fonds de péréquation, prévu dans ses statuts, qui résulte de la volonté du département de favoriser une harmonisation du prix de l'eau et, ultérieurement (1971), de l'assainissement sur le territoire de la Charente Maritime. Le conseil général avait ainsi mis en place un système de subvention pour les adductions d'eau potable, par lequel il prenait en charge les cinq premières annuités de remboursements des travaux. Au delà de ces cinq années, la péréquation gérée par le syndicat prenait le relais, en finançant les remboursements d'annuités sur le fonds qui se trouvait alimenté par des surtaxes perçues sur les consommations d'eau. Si le système de subvention a aujourd'hui évolué, et ne comporte que des subventions en capital, le mécanisme de la péréquation tarifaire est inchangé.

A la suite de son précédent contrôle, la Chambre régionale des comptes avait formulé une observation définitive, constatant notamment des transferts du fonds "eau" vers le fonds "assainissement", et préconisant l'intégration au budget des flux de péréquation qui étaient retranscrits en compte de tiers. Cette intégration a bien été réalisée, notamment à la faveur de la mise en oeuvre de l'instruction comptable M49, à compter du 1er janvier 1993, ce qui permet au conseil syndical de délibérer sur l'intégralité des masses financières assurant notamment le financement des opérations d'investissement.

Cependant, l'examen des comptes sur les exercices 1993 à 1997 montre que cette intégration au budget s'est traduite par une difficulté croissante à appréhender les flux financiers propres au mécanisme de péréquation financière. Les montants perçus, qui se sont élevés à plus de 70 millions de francs en 1996, constituent des recettes de fonctionnement, se trouvent agrégés dans la masse du résultat de première section, et sont transférés en section d'investissement lors de l'affectation du résultat, sans qu'il soit possible de mettre en relation le niveau des recettes et des dépenses relevant de la péréquation.

Les services du syndicat n'ont pu, suite aux demandes des vérificateurs, produire de documents retraçant de façon satisfaisante les flux relatifs à la péréquation et, partant, préciser ou justifier le niveau exact du fonds à la fin d'un exercice comptable donné.

Ce constat, qui résulte également de l'insuffisance de prévision des investissements évoquée plus haut, conduit le syndicat à disposer d'une masse financière importante, sans que ses responsables soient en mesure d'isoler ni de justifier, sur des bases précises (programmation d'investissement, évolution du besoin de financement, ...), le niveau du fonds de "réserve" de péréquation au sein d'un fonds de roulement pléthorique.

Le résultat cumulé des budgets eau et assainissement, constituant le fonds de roulement, s'élève ainsi à près de 150 millions de francs à la fin de 1996, générant une trésorerie excédentaire placée à hauteur d'environ 60 millions de francs, sans qu'il puisse être porté une appréciation sur la pertinence de la conservation de tels montants de réserves.

Cette situation renvoie aux modalités de fixation des niveaux de surtaxe de péréquation prélevés pour l'eau et l'assainissement qui, en l'absence de règles de calcul précises, évoluent comme l'indice des prix à la consommation... A cet égard, la règle de fixation des niveaux de péréquation figurant initialement dans le règlement départemental et tenant compte des charges d'amortissement prévisibles et des volumes d'eau distribués, qui était certes devenue inadaptée, a été perdue de vue sans pour autant que lui soit substitué un nouveau mode de calcul.

Il semblerait donc nécessaire que soient déterminés clairement les objectifs et les règles de fonctionnement du fonds de péréquation, de sorte que le syndicat soit en mesure d'assurer la lisibilité des flux financiers générés, de justifier le niveau de réserve inscrit à son bilan, et d'adapter les règles de fixation de la surtaxe en fonction de ces éléments. Ceci passe vraisemblablement, à défaut de véritables budgets annexes, par la mise en place d'états comptables et budgétaires annexes détaillant les ressources et les emplois des fonds de péréquation de l'eau et de l'assainissement, rendant ainsi tout son sens à l'intégration de ces masses au budget.

Après avoir pris connaissance de la réponse de l'ordonnateur, la Chambre prend acte de la décision du syndicat de retracer à nouveau dans un compte distinct, pour l'avenir, les mouvements affectant le fonds de péréquation. Elle prend note également de la diminution du niveau de ce fonds, qui sera poursuivie dans les prochaines années.

S'agissant de l'emploi des fonds ainsi collectés, l'ordonnateur indique dans sa réponse qu'ils permettent au syndicat de faire face tant à des renouvellements anticipés qu'à de grosses réparations, voire, dans certaines hypothèses, à des extensions de réseau. Le fonds de péréquation pallie donc, d'une certaine façon, des amortissements insuffisants par rapport à la durée de vie des installations, et l'absence de provision pour grosses réparations. La Chambre estime que le principe de transparence comptable devrait conduire d'une part à une identification précise des différents emplois que doit financer le fonds de péréquation, et, d'autre part, à la constitution en tant que de besoin, de provisions selon les règles du plan comptable général et de l'instruction M49, ainsi qu'à la révision éventuelle des durées d'amortissement si elles s'avèrent inadaptées. L'adoption d'un nouveau règlement de la péréquation tarifaire ne pourrait à cet égard qu'améliorer la lisibilité des objectifs assignés à ce fond, et clarifier les principes régissant ses ressources (niveau de la surtaxe) et ses différents emplois.

1.4     La gestion des marchés

1.4.1     Le recours aux marchés sur bordereau de prix.

Les marchés de travaux ont été passés, jusqu'en 1996, sous la forme de marchés à prix unitaires avec un devis estimatif.

Les entreprises formulent leurs soumissions à partir d'un bordereau de prix établi par le syndicat. Selon le directeur général ce mode d'établissement du prix facilite la comparaison des offres des entreprises.

Cette pratique révèle cependant des écarts dans les taux de remise sur bordereau entre les offres émanant d'une même entreprise pour des marchés différents mais de même nature, qui font douter des conditions d'exercice de la concurrence dans le secteur.

Le conseil de la concurrence interrogé sur la validité d'une brochure servant de base à la rémunération des travaux d'entretien et de petits travaux neufs a indiqué (avis du 24 novembre 1991 B.O.C.C. du 26/11/1991) : "[cette procédure] est, à de nombreux égards, de nature à dissuader les entreprises de fixer leurs prix compte tenu d'éléments qui leur sont propres et à les inciter, au contraire, à aligner leurs prix (.../...) En introduisant dans la série de prix des coefficients forfaitaires de frais généraux, [l'acheteur] substitue sa propre appréciation à celle que chaque entreprise doit porter sur ses prix de revient et de vente. La diffusion de ce document accroît encore l'effet de rigidité et d'alignement qu'il a sur le jeu de la concurrence".

Depuis 1997, la Chambre relève que le syndicat a adopté le dispositif du bordereau en blanc et de l'estimatif, limité à la mention des quantités d'ouvrages, méthode qui, selon la réponse apportée à la Chambre, incite davantage les concurrents à la compression de leurs prix.

1.4.2     Les avenants bouleversant l'économie des contrats.

L'examen sur quatre années (1992 à 1995) des pièces des marchés de travaux a montré que le syndicat doit recourir à des avenants de régularisation pour augmenter, parfois sensiblement, la masse des travaux. Il a notamment été relevé cinq avenants prévoyant une majoration du montant des travaux de plus de 15% (et jusqu'à 21%), entraînant un déséquilibre de l'économie des marchés, qui aurait du conduire le syndicat à procéder à un nouvel appel d'offres, et que le juge administratif est susceptible de sanctionner (TA de Rennes, Commune de Locminé, 9 juin 1993; voir aussi J. O. A. N. 25 décembre 1995 -question n°29418 du 4 septembre 1995 posée à Monsieur le ministre de l'économie, des finances et du plan-). Comme le note le président du syndicat, le nombre de ces dépassements doit toutefois être rapporté au nombre de marchés conclus annuellement, de l'ordre de deux cents.

Enfin, il a été relevé dans plusieurs cas que les dates exécutoires de plusieurs avenants étaient postérieures aux dates de réception des travaux.

1.5     L'absence d'amortissement des subventions d'investissement.

L'examen des comptes du syndicat montre que les subventions d'investissement qu'il reçoit ne font l'objet d'aucun amortissement, et ce contrairement aux dispositions du plan comptable général de 1982 et de l'instruction comptable M49 s'imposant au syndicat. Les différentes subventions encaissées au compte c/131 s'accumulent donc d'année en année, et s'élevaient à fin 95 à 67 MF.

Ces montants recouvrent tant les subventions versées par les agences de bassin et le FNDAE, que les participations de tiers au financement de travaux effectués à leur demande (déplacement de conduite lors de travaux routiers essentiellement) ou même la participation des autres syndicats à l'extension des locaux.

Si l'imputation des subventions en recette est correcte, elles devraient obligatoirement donner lieu à amortissement par le c/139, et être annuellement transférées, à due concurrence, en produits exceptionnels au c/777.

Cet obligation d'amortissement s'applique bien à toutes les subventions d'investissement, ainsi que le précise l'instruction M49 précitée : "Seront inscrites au compte 13 les subventions d'investissement renouvelables notamment celles versées par le FNDAE et les agences financières de bassin, par opposition à celles ayant un caractère de complément de dotation inscrites aux comptes 1022 et 1023.

Constituant des moyens de financement extérieurs répétés et affectés à des éléments d'actif déterminés et souvent individualisés, ces subventions d'investissement ne peuvent pas s'accumuler au passif du bilan; il faut donc qu'elles disparaissent du passif".

La Chambre rappelle au syndicat que le respect des dispositions de l'instruction comptable M49 s'impose à lui, et qu'il appartient donc à l'ordonnateur, en liaison avec le receveur syndical, de mettre un terme à cette pratique qui conduit à minorer les produits équilibrant les charges d'amortissement des immobilisations, et est ainsi préjudiciable à la vérité des coûts des prestations assurées par le syndicat.

Les réponses apportées par l'ordonnateur, discutant la qualification à retenir pour les subventions reçues, et faisant état de l'amortissement -normal- des investissements réalisés, ne modifient pas l'observation de la Chambre quant à la nécessité de régulariser ces écritures.

1.6     La gestion des locaux

1.6.1     Les conditions d'occupation par d'autres syndicats.

Le syndicat d'eau et d'assainissement est propriétaire de l'ensemble de l'immeuble qu'il occupe à Saintes. Ce bâtiment héberge également, outre la régie du syndicat d'eau, le syndicat d'électrification et le syndicat des chemins. Le syndicat d'informatisation, qui occupait également une partie de ces locaux, s'est installé depuis peu dans de nouveaux bureaux à Saintes. Cet immeuble, bâti en 1979 pour les besoins des différents syndicats, a fait l'objet d'une extension en 1991.

Les opérations ont toujours été conduites par et pour le syndicat d'eau, les contributions versées par les autres syndicats prenant la forme de subventions d'investissements, sans aucun contrat, ce qui en faisait des occupants sans titre.

Cette anomalie a été mise au jour lors du départ du SMIC, qui s'est installé dans de nouveaux locaux et a réclamé la restitution de sa part. Après discussion entre les parties et consultations juridiques, il a été convenu de considérer rétroactivement les montants acquittés par les syndicats hébergés comme des loyers payés d'avance. Une évaluation d'expert a permis de fixer la valeur locative des bureaux, et de déterminer la situation de chacun, après actualisation des sommes versées. Sur cette base, un reversement de 766 632 F a été proposé au SMIC par délibération du bureau syndical du 16 janvier 1998, et une régularisation de situation interviendra également pour les autres syndicats.

Le syndicat d'eau, et surtout, les autres syndicats hébergés dans ces locaux sont ainsi demeurés, pendant près de vingt ans pour certains, dans une situation d'absence totale de droits, qui aurait pu générer d'inutiles contentieux.

La Chambre prend acte de la régularisation en cours de cette situation.

1.6.2     L'absence de charge immobilière sur le budget de l'assainissement.

La charge des locaux administratifs du siège est supportée exclusivement par le budget "eau". Dans un souci de vérité des coûts, qui résulte notamment des principes de gestion des services publics industriels et commerciaux, un prorata devrait logiquement être affecté dans les charges du budget assainissement.

La Chambre prend note des dispositions qu'entend prendre le syndicat pour procéder à la ventilation de ces charges.

1.7     La gestion de personnel.

Le syndicat d'eau emploie au total 23 personnes, dont six contractuels, et quinze employés de la régie mis à disposition, moyennant refacturation.

Ce recours majoritaire à la mise à disposition de personnel par la régie permet au syndicat de déroger à la règle du recrutement de fonctionnaires, puisque seules deux personnes, détachées dans le syndicat, relèvent du statut de la fonction publique.

Les personnels mis à disposition par la régie, et qui sont régis par les dispositions du droit du travail, bénéficient d'un régime de rémunération spécifique, intégrant notamment des primes de bilan liées aux résultats, et, en 1996, une prime exceptionnelle pour compenser le gel du point fonction publique.

Il est rappelé au syndicat que les dispositions des articles 2 et 3 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984, prévoyant le recrutement d'agents titulaires sur des emplois permanents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics s'imposent à lui.

L'ordonnateur, dans sa réponse à la Chambre, précise qu'il ne recourrra plus, pour l'avenir, à de telles mises à disposition, mais qu'il n'est pas en mesure de procéder à la régularisation des situations des agents anciennement recrutés par cette voie, sans être conduit à rompre unilatéralement des situations de fait existantes

2. Régie du syndicat d'eau.

2.1     Les conditions de gestion du personnel.

Au premier novembre 97, la régie emploie 187 personnes. Les agents relèvent du droit privé, les règles salariales étant définies par référence à la grille de la fonction publique, dans des conditions de gestion qui apparaissent insuffisamment formalisées.

Ainsi les embauches ne donnent lieu à des contrats de travail écrits que depuis deux ans. Auparavant, elles se concluaient de façon informelle et orale. Seul l'agent comptable exigeait une pièce qui prenait alors la forme d'une décision du directeur.

Par ailleurs, certains agents, affectés notamment à la maintenance d'installations spécialisées (stations d'épuration, de pompage, ...), bénéficient d'un logement de fonction dans les locaux dont ils assurent la surveillance. Il s'agit de personnels techniques en poste sur des installations et susceptibles d'intervenir à tout moment. Ils bénéficient également à ce titre de la gratuité de l'électricité et du téléphone. Or, il est apparu lors de l'instruction que ces attributions de logements de fonction n'ont fait l'objet d'aucune décision ni de formalisation. La consommation des fluides ne fait par ailleurs l'objet d'aucun relevé distinct de celui de l'installation technique.

Il conviendrait que l'attribution de ces avantages en nature obéisse à des règles clairement établies, et fasse l'objet d'une individualisation et d'une évaluation précise.

La Chambre a pris acte de la régularisation en cours de ces situations.

2.2     La trésorerie.

Le précédent contrôle avait souligné le caractère excédentaire de la trésorerie. Si les modalités de reversement de la surtaxe au syndicat, qui gonflait anormalement cette trésorerie ont été régularisées, le niveau conservé par la régie parait toujours très élevé.

A fin 1995, le bilan de la régie fait apparaître une trésorerie de plus de 50 millions de francs, le niveau des disponibilité ne descendant pratiquement jamais en dessous du niveau de 10 millions de francs.

La conservation d'un tel niveau de trésorerie n'est pas justifiée par des contraintes financières, et le montant de ces disponibilités pourrait être progressivement ajusté au niveau de la trésorerie utile, qui pourrait faire l'objet de placements selon les règles en vigueur applicables aux établissements de ce type.

2.3     Les locaux occupés par la Régie du syndicat.

Le siège de la régie d'exploitation du syndicat d'eau, installé dans des locaux appartenant à ce dernier, ne supporte aucune loyer ou redevance d'occupation. Il en est de même pour certains bâtiments techniques financés par le syndicat, et utilisés par la régie. Malgré l'absence de personnalité juridique distincte de celle du syndicat, la régie gère un service public industriel et commercial et, à ce titre, l'intégralité des charges relatives à son fonctionnement doivent lui être imputées.

A défaut, cet avantage est assimilable au versement d'une subvention du syndicat à sa régie, prohibé par l'article 2224-2 du code général des collectivités territoriales.

La Chambre prend note des dispositions qu'entend prendre le syndicat pour procéder à la répartition de ces charges.