Lettre d'observations définitives du 16 avril 2003 sur la gestion des services de l'eau et de l'assainissement de la ville de Grenoble au cours des exercices 1995 et suivants - Chambre régionale des comptes Rhône-Alpes

1. Le passage de la COGESE à la SEG
   1. La situation de la COGESE avant la création de la SEG
   2. L'avis de la mission Eau
2. La création de la SEG et ses relations avec la SGEA
   1. Les principes retenus par la commune fin 1995 et leurs conséquences
      1. Les décisions de la commune
      2. La création d'un comité des usagers
      3. Le fonctionnement du comité des usagers
      4. Autres décisions
   2. La création de la SEM Société des Eaux de Grenoble (SEG)
      1. La détermination de son capital
      2. Observations sur le capital social de la SEG
   3. Le cadre juridique d'intervention de la SEG
   4. L'intervention du juge administratif : le jugement du TA de 1998
      1. Les conséquences
      2. Les scénarios de sortie de l'affermage élaborés par la ville
   5. La fin négociée des contrats
      1. La fin de la sous-traitance
         1. Les relations SEG/SGEA et la situation de la SGEA
         2. L'absorption de la SGEA par la SEG
      2. La fin du contrat de délégation
         1. La durée du contrat de délégation
         2. La position du comité des usagers
3. Gestion déléguée des services de l'eau et de l'assainissement de 1995 à 2001
   1. Les comptes du délégataire
      1. Méthodes comptables
      2. Résultats globaux du délégataire de 1995 à 2000
      3. Résultats pour l'eau
      4. Résultats pour l'assainissement
      5. Résultats "hors contrat" eau et assainissement
      6. Comptes du sous-traitant
   2. L'évolution du prix de l'eau
4. Création de la régie : le passage à la gestion municipale comportait une étape intermédiaire
   1. Les modalités de retour à la régie
   2. La création de la Régie des eaux de Grenoble
      1. La procédure de création
      2. La mise en conformité des statuts

La chambre régionale des comptes a examiné la gestion des services de l'eau et de l'assainissement de la Ville de GRENOBLE pour les exercices 1995 et suivants. Ce contrôle s'inscrit dans le cadre d'une enquête de suivi des juridictions financières ayant pour objectif de dresser un nouvel état des lieux de la gestion des services publics d'eau et d'assainissement.

Le dernier contrôle des services concernés de la ville de GRENOBLE s'était conclu par une lettre d'observations définitives adressée à la collectivité le 22 novembre 1995, dont plusieurs éléments avaient été repris dans le rapport public particulier sur la gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement publié en janvier 1997 par la cour des comptes.

Le présent examen de la gestion confirme jusqu'à la fin de l'année 1999, les analyses et le diagnostic présentés en 1995 par la chambre sur la gestion déléguée de l'eau et de l'assainissement à Grenoble. Des progrès ont été accomplis par la ville pour mieux assurer sa mission d'autorité délégante, qui se sont traduits par la création d'un service de la gestion déléguée, le remboursement des droits d'entrée et la baisse du prix de l'eau entre 1995 et 1999.

Mais si la collectivité a procédé à la régularisation de la plupart des anomalies relevées antérieurement par la chambre, elle n'a pas pu pour autant, en 1996, reconsidérer la durée de 25 ans retenue dans la convention de délégation de 1989, durée liée à l'importance des droits d'entrée versés par le délégataire.

Néanmoins, la commune s'est engagée dans un processus de remunicipalisation du service de l'eau avec tout d'abord la création d'une société d'économie mixte délégataire des services de l'eau et de l'assainissement, affirmant sa prise de contrôle, puis la création d'une régie d'eau, accompagnée du transfert à la communauté d'agglomération de la compétence assainissement.

De 1990 à 1995, la gestion des services de l'eau et de l'assainissement avait été déléguée à la Compagnie de gestion des eaux du sud est (COGESE), filiale du groupe Lyonnaise des eaux, par l'intermédiaire des sociétés SEREPI et SDEI.

En 1996, la ville de Grenoble a défini et mis en place une nouvelle architecture de la gestion des services de l'eau et de l'assainissement. Un nouveau délégataire, la société des eaux de Grenoble (SEG), résultant de la transformation de la COGESE en société d'économie mixte, a été désigné. Mais, dans les faits, la gestion desdits services demeurait encore, essentiellement, l'apanage du groupe Lyonnaise des eaux par le biais de sa filiale SGEA, retenue comme sous-traitant de la SEG.

En 1998, le tribunal administratif a rendu plusieurs jugements qui ont conduit la ville de Grenoble à renégocier le contrat passé avec la SEG et à retenir la solution d'une gestion municipale par le biais d'une régie. Cette régie assure effectivement la gestion du service de l'eau depuis 2001.

La remunicipalisation des services de l'eau et de l'assainissement, souhaitée par la nouvelle municipalité élue en 1995, s'est donc faite en plusieurs étapes, après intervention du juge administratif, aux termes d'un accord financier complexe entre la Lyonnaise des eaux et la ville de Grenoble.

1. Le passage de la COGESE à la SEG

1.1. La situation de la COGESE avant la création de la SEG

Dans le cadre de la renégociation des contrats de l'eau et de l'assainissement qui avaient été conclus avec la COGESE en 1989, la ville a demandé un rapport d'experts sur la situation de la COGESE, rapport remis le 9 mai 1996.

Les principales observations de cette étude sont présentées ci-après étant entendu, comme l'indique le rapport d'expertise que "l'identification exhaustive des charges exceptionnelles a été rendue difficile compte tenu de l'absence de justificatif suffisamment précis dans certains cas, notamment pour les premières années d'exploitation. Il n'a pas été possible d'apprécier, par exemple, l'incidence des majorations ou minorations de produits ou de charges ayant pu intervenir lors de la création de la COGESE".

La société COGESE était totalement intégrée dans le groupe Lyonnaise des eaux pour l'organisation administrative, comptable et informatique, les principes et méthodes comptables et le système d'information.

Le chiffre d'affaires global a cru de 40 % entre 1991 et 1995 sous l'effet de l'augmentation des prix (+ 53 %) et de la diminution du volume distribué (- 13 %).

Le résultat net ajusté (hors incidence des modalités de refacturation des prestations par le groupe Lyonnaise des eaux) se présente comme suit :

En K Euro (KF)

Les ajustements comptables des experts sont de 1 471,29 Keuros (9 651 KF). Ils résultent notamment de la correction d'une erreur sur le calcul de la provision pour renouvellement des biens hors réseaux 898,69 Keuros (5 895 KF) qui a été étalée par la société sur les exercices 1994 à 2000 alors qu'il aurait été plus rigoureux de constater cette provision en totalité en comptabilité au 31 décembre 1994. L'étalement de cette provision a pour contrepartie la minoration des résultats de 1994 et de 1995. Il est apparu toutefois difficile d'apprécier avec précision le montant et le planning des renouvellements.

Au total, l'analyse des experts permet de constater que les résultats dégagés par la société, après diverses corrections, sont globalement plus satisfaisants que ceux affichés dans ses comptes alors même que le coût de la sous-traitance est élevé et que les provisions pour renouvellement n'ont pas été utilisées tout en contribuant à la minoration des résultats. Dès 1995, le résultat net comptable de la société aurait pu être ainsi excédentaire.

En outre, la transformation de la COGESE en société d'économie mixte a permis à cette dernière de poursuivre la même activité ce qui l'autorisait à reporter fiscalement ses déficits sur une période excédant cinq ans.

1.2. L'avis de la mission Eau

Par délibération du 6 juillet 1995, la nouvelle municipalité a créé une mission Eau composée de deux adjoints au maire et de quatre conseillers municipaux.

Un extrait de cette délibération définit ainsi le rôle de la mission : " dans la perspective d'un retour de la gestion du service de l'eau et de l'assainissement dans le secteur public, le conseil municipal, certain d'exprimer les voux d'une grande majorité de grenoblois, confirme sa détermination à rétablir un grand service public de l'eau et de l'assainissement en concertation avec tous les acteurs concernés, en particulier les associations d'usagers".

Cette mission s'est réunie six fois entre les mois de juillet et d'octobre 1995 et a formulé divers avis, notamment sur les contrats conclus en 1989, sur les comptes rendus du délégataire, et sur les tarifs.

Selon la mission les contrats de 1989 n'ont pas tenu compte de certaines opérations d'investissement financées par emprunts et imputées au budget principal de la ville de Grenoble alors qu'il fallait les affecter aux budgets annexes de l'eau et de l'assainissement. La régularisation a été opérée par délibération du 9 décembre 1991, mais elle n'a pas donné lieu à la passation d'un avenant aux contrats de l'eau et de l'assainissement.

Jusqu'à la mise en place de la mission Eau, les comptes rendus financiers prévus par les dispositions contractuelles, transmis annuellement par la COGESE à la ville, ne contenaient souvent qu'une page, insuffisante pour que les élus et les usagers soient à même de contrôler la gestion des services publics concédés. A partir de septembre 1995, la ville, à la suite de sa demande du 31 juillet de la même année, a accusé réception d'un certain nombre de documents statistiques et financiers remis par le fermier portant sur les années 1989 à 1994. Pour la mission, il subsistait néanmoins des zones d'ombre dans la présentation de ces comptes, en particulier du fait de l'appartenance du délégataire à un groupe, qui l'amenait à transférer chaque année à la société mère au titre des services généraux et des prestations diverses, des montants évalués par le cabinet ORFIS pour 1995 (page 8 et suivante du rapport) à 6% du chiffre d'affaires.

La COGESE a fixé les tarifs de l'eau et de l'assainissement en retenant les maxima autorisés par le contrat. Ces tarifs ont en outre subi une augmentation importante du fait de l'application de la formule de révision dans laquelle les prix d'origine avaient été fixés au 1^er janvier 1989. Ils étaient donc antérieurs de 10 mois à la date d'entrée en vigueur du contrat et étaient révisables pour la première fois au 1^er juillet 1989. Le jeu de cette formule, appliquée chaque semestre, aussi bien pour l'eau que pour l'assainissement, a eu pour effet qu'à la date du 1^er juillet 1994 le prix du m³ d'eau se trouvait majoré de 16,34 % par rapport au prix initial prévu dans le contrat. Dans ce même laps de temps, comparativement, l'indice d'ensemble des prix à la consommation n'a augmenté que de 13,1 %.

Des anticipations tarifaires ont été appliquées sur les consommations d'eau et sur les taxes et redevances relatives à l'eau et à l'assainissement. Elles trouvent leur origine dans le fait que la société, jusqu'à la fin du second trimestre, a facturé les consommations effectives du semestre précédent aux tarifs applicables au semestre suivant. Cette anticipation tarifaire conduisait à une surfacturation du prix de l'eau, souvent voisine de 2,50 %. Ainsi une étude approfondie de l'association "Eau-secours" portant sur la facturation des équipements de la ville sur quatre ans (1990 à 1993) a révélé une surfacturation moyenne de 0,03 Euros (0,21 F) TTC par m³ d'eau, représentant 2,34 % du total des factures acquittées 6,86 M Euros (45 MF), soit 0,15 M Euros (1 MF). L'application de cette tarification n'était pas conforme aux dispositions du règlement du service des eaux (article 20). Cette pratique a été abandonnée à la suite d'un avis du Tribunal administratif de Grenoble du 8 juin 1995.

2. La création de la SEG et ses relations avec la SGEA

2.1. Les principes retenus par la commune fin 1995 et leurs conséquences

2.1.1. Les décisions de la commune

Les observations définitives du précédent contrôle de la chambre ont été présentées au conseil municipal lors de sa réunion du 7 décembre 1995. Par délibération du même jour, le conseil municipal :

"-réaffirme le double objectif d'une diminution du prix de l'eau facturé aux usagers et d'un retour de la gestion du service des eaux et de l'assainissement dans le secteur public,

-(..)

-donne mandat au maire d'engager toutes actions utiles (.) pour obtenir la remise en cause des contrats d'affermage du service public de l'eau et de l'assainissement, l'autorise à s'entourer des experts nécessaires et à passer toute commande ou marché à cet effet,
-demande à la mission Eau de poursuivre et d'approfondir son travail d'examen de tous les aspects techniques, juridiques et financiers de ce dossier, d'étudier la mise en place dans les trois mois d'un comité d'usagers grenoblois de l'eau et d'un comité d'usagers grenoblois de l'assainissement, dont la ville de Grenoble souhaite l'extension intercommunale à terme; décide que dans la préparation du budget primitif 1996, il sera tenu compte des observations de la chambre tant en ce qui concerne le budget principal que les budgets annexes de l'eau et de l'assainissement".

Pour mémoire, le prix de l'eau facturé à l'usager était de 1,99  Euros (13,04 F) TTC le m³ à la fin de 1995 dont 0,92 Euros (6,03 F) pour la part COGESE, 0,71 Euros (4,63 F) pour l'assainissement intercommunal et 0,36 Euros (2,38 F) pour divers organismes publics, cette dernière partie n'étant pas fixée par la ville. Les 0,71 Euros (4,63 F) et les 0,36  Euros (2,38 F) ont été augmentés de 0,026 Euros (0,17 F) en 1996, ce qui a porté le prix du m³ à 2,01 Euros (13,21 F) TTC. Pour la part COGESE, le contrat d'affermage prévoyait début 1996 une hausse de 0,058 Euros (0,38 F) ce qui aurait porté le prix total à 2,07 Euros (13,59 F) TTC le m³. Conformément aux engagements pris, le maire a demandé à la COGESE de ne pas augmenter les tarifs eau et assainissement dans l'attente de l'aboutissement des négociations entre la ville et la Lyonnaise des eaux.

Le maire a également été chargé d'engager les procédures nécessaires à la prise de contrôle de la société COGESE grâce à l'apport d'actifs en nature provenant du domaine privé de la ville.

2.1.2. La création d'un comité des usagers

Le conseil municipal a chargé le maire de donner toute leur place aux usagers en créant un comité des usagers des services publics de l'eau et de l'assainissement au sein du comité consultatif créé en application de la loi du 6 février 1992 (article 22), et qui devait être notamment constitué de représentants de l'ensemble des associations de consommateurs, de représentants des artisans, commerçants et industriels, de représentants des unions de quartier, des organismes du logement social. Ce comité devait proposer des modifications relationnelles entre les usagers et le fermier ainsi qu'en matière de présentation des factures. Il avait à présenter, avant la fin du mois de juin 1996, un rapport au conseil municipal pour que celui-ci puisse prendre les décisions nécessaires à la prise en compte de ses observations.

Ce comité des usagers a été effectivement créé par une délibération du conseil municipal de Grenoble le 25 mars 1996. Sa vocation est de suivre l'ensemble des questions liées à la délégation des services publics de l'eau et de l'assainissement et de suggérer des modifications des conditions d'exploitation desdits services.

2.1.3. Le fonctionnement du comité des usagers

Selon la réponse transmise à la chambre le 1^er octobre 2001 par la ville, le "fonctionnement de ce comité pendant 5 ans a contribué à l'évaluation de ces services en transmettant au conseil municipal des avis et propositions concernant notamment les règlements des services d'eau et d'assainissement, les rapports annuels sur le prix et la qualité de ces services publics. Le comité des usagers a également été associé à l'ensemble des étapes du processus de remunicipalisation du service public de distribution d'eau potable, en émettant des avis sur les différentes délibérations relatives au processus. Le comité assistait aux conseils d'administration du délégataire, la SEM "Société des Eaux de Grenoble" par l'intermédiaire d'un censeur.".

Le rôle du comité des usagers a été essentiel lors de la définition du règlement du service de l'eau. Son avis a été, semble-t-il, déterminant dans l'abandon en 1997 du principe de la "facture contrat" proposé par la ville de Grenoble, principe permettant de faire souscrire l'abonné à toute modification ultérieure du règlement des services d'eau. Cette disposition constituait en effet une clause abusive par référence à la recommandation n° 85-01 émise par la Commission des clauses abusives sur la distribution de l'eau (BOCC du 17 janvier 1985).

Toutefois, la lecture des comptes rendus des travaux de ce comité (27 réunions entre septembre 1996 et décembre 1998), montre que la ville, à plusieurs occasions, n'a pas recueilli son avis avant d'adopter des décisions importantes. Cela a été par exemple le cas à l'occasion de la signature des contrats de sous-traitance conclu entre la SEG et la SGEA le 15 novembre 1996. Selon le compte rendu du mois de juin 1997, ledit comité fait le constat suivant : "force est de constater que le comité n'a pas été saisi préalablement à leur signature, même à titre consultatif, et sans la demande expresse du président du comité, ces documents ne lui auraient pas été communiqués".

Il convient cependant de donner acte à la ville que le conditions précises de la consultation des usagers n'étaient pas organisées par les textes alors en vigueur. Les conditions sont maintenant prévues par l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales en application duquel la ville aura à mettre en place une commission consultative des services publics locaux.

2.1.4. Autres décisions

En 1995, le conseil municipal a soumis trois propositions à la communauté de communes : organiser un débat consacré à la "gestion globale de l'eau" dans l'agglomération, dresser un bilan des ressources en eau, engager une étude pour savoir à quelle condition une stabilisation du prix de l'eau pouvait être atteinte.

Il a également été décidé de ne plus percevoir les contributions versées par le fermier au titre des contrats de l'eau et de l'assainissement, soit pour 1996, la non-perception des recettes liées à la contribution spéciale de 2,29 M Euros (15 MF), la redevance pour emprunt SIEPARG de 1,44 M Euros (9,429 MF) et la contribution spéciale pour l'environnement de 91 469,41 Euros (600 000 F).

Une surtaxe d'assainissement a été créée pour équilibrer le budget annexe correspondant, fixée à 0,05 Euros (0,34 F) le m³ à compter du 1^er avril 1996.

Une baisse du prix de l'eau et de l'assainissement a été demandée au fermier au 1^er janvier 1996, afin d'obtenir un prix total du m³ d'eau pour l'usager de 1,83 Euros (12 F)  TTC à comparer au prix de 2,07 Euros (13,59 F) qui aurait résulté de la gestion antérieure :
- part SEG : 0,68 Euros (4,48 F) TTC
- part assainissement intercommunal : 0,71 Euros (4,64 F) TTC
- part organismes publics : 0,39 Euro (2,54 F) TTC
- surtaxe communale assainissement : 0,05 Euro (0,34 F) TTC.

Compte tenu de l'absence de réseau séparatif des eaux usées et des eaux pluviales sur 90 % de son territoire, la ville devait verser à la SEG une contribution pour l'évacuation des eaux pluviales estimée à 0,18 M Euros (1,2 MF).

Le prix initialement retenu de 1,83 Euros (12 F) TTC pour le m³ d'eau ne semble pas avoir été fixé en fonction d'une analyse économique et financière de la gestion du service. Selon le comité des usagers, il a été déterminé en référence aux autres tarifs pratiqués dans l'agglomération grenobloise. Il sera observé plus bas que l'application de ce tarif a permis à la SEG de dégager, globalement pour cette gestion, un résultat excédentaire entre 1996 et 1999 (excédents de 1998 et de 1999 largement supérieurs aux pertes de 1996 et de 1997).

En outre, l'avenant modifiant les contrats de 1989 (articles 8 et 11) autorisait une actualisation du prix de l'eau dès lors que la consommation devenait inférieure à 12 800 000 m³. Or cette consommation a été inférieure à ce seuil de 1997 (12 629 000 m³) jusqu'en 2000.

Cette actualisation a permis de faire passer le prix de base du m³ d'eau consommé de 0,53 Euros (3,45 F) en 1996 à 0,5410 Euros (3,5489 F) au 1^er janvier 1997 (coefficient de 1,01647) puis à 0,5526 Euros (3,6248 F) au 1^er janvier 1998 (coefficient de 1,02590) puis à 0,5585 Euros (3,6638 F) au 1^er janvier 1999. A compter de l'exercice 1999 jusqu'en 2000, ce coefficient n'a plus été appliqué conformément à la décision prise par le conseil municipal de Grenoble le 21 septembre 1998.

2.2.  La création de la SEM Société des Eaux de Grenoble (SEG)

2.2.1. La détermination de son capital

Par délibération du conseil municipal du 13 mai 1996, le projet des nouveaux statuts de la SEG est adopté.

Les statuts de la nouvelle société d'économie mixte, la SEG, ont été approuvés par une délibération du conseil municipal du 13 mai 1996, de même que les avenants au contrat d'affermage initialement conclu en 1989 avec la COGESE, ceci pour mettre fin aux irrégularités relevées, notamment, par la chambre régionale des comptes et afin de faire baisser le prix de l'eau.

L'accord passé avec les actionnaires privés de la SEG, prévoit que les actionnaires se réuniront au terme d'une période de 15 ans afin de se prononcer sur une éventuelle dissolution de la société à l'échéance des contrats de délégation de la ville de Grenoble.

Le capital, qui était initialement celui de la COGESE, est augmenté de 1,11 M Euros (7,3 MF) pour être porté à 2,18 M Euros (14,3 MF), par une souscription de la ville, réalisée sous la forme de l'apport d'un immeuble. La ville détient ainsi 73 000 actions, soit 51,05 % du capital.

En cas de nouvelle augmentation du capital, les actionnaires privés doivent conserver au moins 34 % des actions. Aucune modification n'est apportée à la répartition du dividende préciputaire prévue à l'article 2.2.2 du protocole d'accord.

Compte tenu des apports en numéraire des actionnaires privés, 5,49 M Euros (36 MF) en novembre 1989 et 1,37 M Euros (9 MF) en mai 1994, soit un total de 6,86 M Euros (45 MF), il est apparu aux parties que l'équité imposait de définir des règles de distribution des dividendes différentes de celles résultant de la répartition du capital social, règles qui devaient rester en vigueur tant que les actionnaires privés n'auraient pas bénéficié d'un montant de dividendes (en valeur actualisée) équivalent à leur investissement initial. C'est pourquoi il a été créé deux catégories d'actions, les actions "A" émises postérieurement au 1^er janvier 1996 et les actions "B" émises avant le 1^er janvier 1996.

Les actions "B" sont des actions de priorité bénéficiant d'un dividende préciputaire et de droits privilégiés dans le boni de liquidation. Ainsi, à la clôture de chaque exercice, la totalité du bénéfice distribuable doit normalement être attribué. Les actions "B" bénéficient d'un dividende préciputaire hors avoir fiscal égal à 80 % du bénéfice distribuable total. En conséquence, le résultat net comptable de chaque exercice, augmenté des reports à nouveau bénéficiaires ou minoré des pertes antérieures et après dotation, s'il y a lieu, de la réserve spéciale des plus values à long terme et autres réserves prescrites par la loi, devait être affecté, prioritairement, au service du dividende préciputaire dû aux actions de catégorie B. Le solde de 20 % du bénéfice distribuable est affecté au service d'un dividende au profit des seules actions de catégorie "A". Ces dispositions sont en vigueur tant que le cumul des montants des dividendes versés aux actions de catégorie "B" actualisés au 1^er janvier 1991 n'a pas atteint la somme de 6,86 M Euros (45 MF) déduction faite des cessions d'actions intermédiaires qui auraient pu intervenir selon les modalités de l'article 2.1 alinéa 2.

En cas de liquidation de la société délégataire, l'actif net de liquidation donne lieu à la répartition suivante :

- en premier lieu paiement aux actionnaires titulaires d'actions de catégorie "B" d'une somme destinée à compléter le cumul des montants des dividendes versés aux actions de catégorie "B" et actualisés au 1^er janvier 1991 pour atteindre dans les mêmes conditions d'actualisation le montant de 6,86 M Euros (45 MF) ;

- en second lieu, le reliquat éventuel est réparti entre toutes les actions, sans distinction de catégorie, au prorata de leur quote part dans le capital.

La durée du protocole va jusqu'au terme des opérations de l'éventuelle liquidation de la SEG. Il est expressément convenu qu'au terme des contrats de gestion délégués conclus entre la ville et la société, cette dernière devra être mise en liquidation sauf poursuite de l'activité dans le cadre de nouveaux contrats de gestion déléguée.

Les dispositions destinées à garantir aux actionnaires privés de la SEG la récupération de leur apport en numéraire de 6,86 M Euros (45 MF), n'ont pas eu à jouer puisqu'aucun dividende n'avait été distribué avant l'année 2000, lorsqu'il a été mis fin à la délégation à la SEG du service de l'eau et de l'assainissement.

2.2.2. Observations sur le capital social de la SEG

Si la COGESE disposait initialement d'un capital social de 5 488 164,62  Euros (36 000 000 F), les pertes enregistrées par la société ont nécessité, comme indiqué ci-dessus, des apports en capitaux par le groupe Lyonnaise des eaux pour un total de 6,86 M Euros (45 MF).

Le capital initial de la SEG a été fixé à hauteur de 2 180 020,95  Euros (14 300 000 F) souscrit de la façon suivante : 1 112 877,83 Euros (7 300 000 F) d'apports en nature par la commune de Grenoble et 1 067 143,12 Euros (7 000 000 F) d'apports en numéraire par la Lyonnaise des eaux.

Cette constitution du capital social de la SEG appelle les observations suivantes :

- comme il a été indiqué plus haut, jusqu'à la récupération d'un montant de 6,86 M Euros (45 MF) par la Lyonnaise des eaux, la commune, en qualité d'actionnaire, n'était intéressée que de façon résiduelle à la distribution de dividendes. Des dividendes n'ont d'ailleurs été versés qu'au cours de l'exercice 2000, une fois que la ville avait déjà décidé de confier la gestion du service de l'eau à une régie municipale.

- rien ne garantissait que la SEG soit en mesure de dégager des résultats bénéficiaires puisque, à la demande de la commune, le prix de l'eau avait été baissé sans que l'on s'assure concomitamment du coût de la gestion du service par le délégataire ;

- de 1996 à 1999, la SEG a présenté des résultats nets comptables déficitaires à l'exception de 1998, exercice au cours duquel elle a enregistré le remboursement d'un trop perçu de la ville de Grenoble de 468 018,48 Euros (3 070 000 F), sans lequel l'exercice aurait été également déficitaire :

En euros (Francs)

- l'apport en nature de la ville de Grenoble était doublement inadapté aux besoins de sa société d'économie mixte. En premier lieu, étant en nature, il ne répondait pas aux besoins de liquidités de la société, trouvées jusqu'en 1997 dans des avances de trésorerie supportant des intérêts, procurées par des sociétés du groupe de la Lyonnaise des eaux puis, à compter de 1997 par des avances bancaires. En deuxième lieu cet effort était trop faible pour permettre à la société, sur la durée du contrat, de préserver son capital initial. Dès 1999, les capitaux propres n'étaient plus que de 1 339 079,09 Euros (8 783 783 F), soit 61,42 % du capital initial. Si la gestion avait été assurée dans les mêmes conditions par la SEG en 2000, ses capitaux propres seraient devenus inférieurs à la moitié de son capital social et, dès 2003, il aurait été nécessaire de recapitaliser soit moins de sept ans après la conclusion de l'avenant qui prévoyait délégation de la gestion du service sur une durée de quinze ans. Cependant la ville estime que la détermination d'un capital social de la société d'économie mixte plus élevé l'aurait conduite à emprunter, alors que l'équilibre du service doit être assuré par l'usager.

- de surcroît, l'apport d'un immeuble au capital de la SEG a certes permis à celle-ci de disposer d'un nouveau siège social, mais qu'elle n'occupait que partiellement. En effet, 950 mètres carrés non utilisés ont été loués, par bail commercial à la SGEA au tarif de 68 602,06 euros (450 000 Francs) l'an. Ce loyer rentrait dans le compte de la sous-traitance. Enfin, la SEM a réussi à sous-louer ses anciens locaux de la rue des alliés dès le 1^er octobre 1997 à la commune de Grenoble pour 83 846,96 euros (550 000 F) l'an. Le loyer restant à sa charge étant de 20 885,52 Euros (137 000 F) l'an.

- enfin, selon le commissaire aux apports (société SEDEX), dans un rapport transmis à la ville de Grenoble le 18 octobre 1996 consécutivement à une ordonnance du Président du tribunal de commerce du 27 septembre 1996, l'estimation du bien immobilier est comprise entre 915 441,10 Euros (6 004 900 F) et 1 040 273,98 Euros (6 823 750 F), soit des montants nettement inférieurs à celui retenu. D'où la conclusion de l'expert : "les observations qui précédent me conduisent à estimer que la valeur vénale globale des apports, est plus proche de 975 673,71 Euros (6 400 000 F) que de 1 112 877,83 Euros (7 300 000 F), montant retenu sur le projet d'apport".

2.3. Le cadre juridique d'intervention de la SEG

Par une seconde délibération du 13 mai 1996, le conseil municipal de Grenoble a adopté un avenant n° 1 au contrat conclu le 3 novembre 1989 pour l'exploitation du service de distribution publique d'eau potable. Cet avenant concrétisait les nouvelles dispositions présentées dans les délibérations du 7 décembre 1995 et du 25 mars 1996. Il a entraîné une modification du "règlement du service de l'eau".

L'avenant n° 1, signé le 29 mai 1996, introduit notamment les modifications suivantes :

- de 1996 à 2004, suppression du versement de la contribution spéciale. La société ne doit verser à la ville que la fraction correspondant aux emprunts contractés par la ville au titre du budget annexe de l'eau ;
- suppression du 4^ème alinéa de l'article 5-2 "redevance" ;
- introduction de la sous-traitance ;
- détermination des tarifs à l'article 7 avec autorisation de percevoir les diverses taxes et éventuellement, si elle est créée, la surtaxe définie à l'article 38. Cette surtaxe sur l'occupation du sous-sol de la ville n'a été instituée qu'en 1999.
- l'article 16 "compte rendu annuel" complète l'article 89 du contrat initial en précisant : "un détail du calcul des frais financiers sera établi. La cohérence du compte rendu financier avec le compte social de la société sera indiquée. Une annexe économique fournira des éléments d'appréciation de l'évolution probable des recettes à 5 ans ainsi qu'un tableau d'analyse de la clientèle par catégorie de consommateurs. Une annexe précisera la nature et le montant des investissements à la charge de la société, réalisés dans l'année et l'année précédente ainsi qu'une prévision à 5 ans de ces investissements" ;
- le contrat prend effet au 1^er juin 1996.

Il a été observé que ces différentes clauses ont été respectées par le délégataire.

2.4.  L'intervention du juge administratif : le jugement du TA de 1998

Par un jugement du 7 août 1998 le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'ensemble des délibérations du conseil municipal du 13 mai 1996 (ainsi qu'une délibération du 17 novembre 1997) relatives à la création de la SEG d'une part et au contrat de délégation du service de l'eau et de l'assainissement d'autre part.

Pour le tribunal administratif, ces délibérations avaient été prises dans le cadre d'une "régularisation des délégations consenties en 1989". Elles "constituent en fait une même opération qui, compte tenu des modifications substantielles qu'elles apportent, a pour objet de nouvelles délégations des services de l'eau et de l'assainissement". Dès lors ces nouveaux contrats auraient dû être soumis aux conditions de publicité et de mise en concurrence prévues à l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales.

2.4.1. Les conséquences

A la suite de ce qui constituait l'annulation de son nouveau dispositif pour la gestion des services de l'eau et de l'assainissement, la ville a dû de nouveau délibérer, le 21 septembre 1998 :

- par une délibération n° 1 elle a mandaté le maire pour prendre toutes les initiatives, signer les contrats nécessaires et explorer les solutions permettant de tirer toutes les conséquences des jugements ; il s'agissait de mettre fin aux contrats avec la SEG et d'élaborer une nouvelle organisation du service de l'eau et de l'assainissement conforme à la législation en vigueur. Il était enfin demandé au maire qu'il soit rapporté sur ce point devant le conseil municipal avant le 31 mars 1999 ;

- par une délibération n° 2, la fixation des tarifs a été modifiée ; ils s'élèvent désormais pour l'usager à 1,73 Euro (11,35 F) HT le m ³ hors partie fixe ;

- par une délibération n° 3, des mesures transitoires d'organisation ont été adoptées ; il est décidé à titre conservatoire et provisoire d'établir unilatéralement les conditions réglementaires de fonctionnement du service public de l'eau et de l'assainissement et de mandater le maire pour obtenir le renforcement du contrôle municipal sur le fermier, tant en fonctionnement qu'en investissement :

- facturation des consommations d'eau directement par le fermier ;
- accord préalable de la ville pour les investissements (travaux neufs) à réaliser par le fermier ;
- accord préalable de la ville pour les travaux de renouvellement du réseau à réaliser par le fermier ;
- gestion directe du champ captant (site de Rochefort) par le fermier.
- par une délibération n° 4, afin de préserver les intérêts de la ville, il est proposé de faire appel, à titre conservatoire, du jugement du tribunal administratif de Grenoble devant la cour administrative d'appel de Lyon.

2.4.2. Les scénarios de sortie de l'affermage élaborés par la ville

La ville de Grenoble a étudié les conséquences juridiques et financières de la fin prématurée des contrats d'affermage des services de l'eau et de l'assainissement conclus avec la SEG, étant entendu que conventionnellement l'indemnité de fin anticipée de contrat qui ne pouvait pas être inférieure à la valeur nette du droit d'usage s'élevait à 42,99 millions d'euros (282 MF) au 31 décembre 1998.

Selon une note du 21 septembre 1998 établie par le service juridique et le service de la gestion déléguée de la ville de Grenoble, trois possibilités s'offraient alors à elle :

- une action en nullité des deux conventions du 3 novembre 1989, sans effet suspensif. Le risque indemnitaire était évalué entre 11,43 M Euros (75 MF) et 21,34 M Euros (140 MF) ;

- une résiliation unilatérale, avec effet immédiat. Le risque financier correspondant aux indemnités de résiliation que la SEG aurait pu réclamer était également évalué entre 11,43 M Euros (75 MF) et 21,34 M Euros (140 MF) ;

- une fin négociée des contrats : "cette solution combine l'effet immédiat et la clarté. Le choix de la gestion pourrait être opéré à très court terme. Les négociations en cours avec l'actionnaire minoritaire laissent présager à ce jour une indemnisation pour mettre fin aux contrats comprise entre 11,43 M Euros (75 MF) 15,24 M Euros (100 MF). En revanche, cette solution, pas plus d'ailleurs que les précédentes, ne met à l'abri la SEG des contentieux individuels possibles sur le prix de l'eau, fondés sur la nullité possible des contrats passés".

La ville a choisi en définitive une fin négociée des contrats qui a donné lieu au versement d'une indemnité transactionnelle 13,14 M Euros (86,2 MF) à rapprocher comme il a été mentionné supra, d'un montant de fin anticipée du contrat évalué fin 1998 à 42,99 Euros (282 MF).

2.5. La fin négociée des contrats

La fin négociée des contrats de délégation du service de l'eau a été conduite en deux temps. Dans un premier temps il a été mis fin à la sous-traitance du service par la SGEA et dans un deuxième temps à la délégation du service confiée à la SEG.

2.5.1. La fin de la sous-traitance

2.5.1.1. Les relations SEG/SGEA et la situation de la SGEA

Le contrat de sous-traitance passé en 1996 entre la SEG et la SGEA, filiale du groupe Lyonnaise des eaux par l'intermédiaire des sociétés SDEI et SEREPI, garantissait au sous-traitant ses ressources pendant la durée des périodes quinquennales du contrat.

A l'inverse, ceux de la SEG, égaux à la différence entre la rémunération fixée par le contrat ville/SEG et la rémunération revenant à la SGEA allaient décroître dans le temps. Ainsi, pour 12 millions de mètres cubes facturés, volume de référence retenu dans l'avenant au contrat de 1989, en francs constants de 1996, les parts respectives de la rémunération de la SEG et de la SGEA auraient évolué comme suit :

En euros (en francs)

Pour autant, la SGEA qui a été sous-traitant de la SEG au cours des exercices 1997 et 1998, consécutivement à une gestion toujours déficitaire, a toujours présenté un montant de capitaux propres inférieur à la moitié de son capital social. Dès 1999, sans sa fusion absorption par la SEG prenant en considération sa situation nette négative, la question de la reconstitution de son capital social se serait posée :

Rapport des capitaux sociaux et capitaux propres de la SGEA
en euros (en francs)

2.5.1.2. L'absorption de la SGEA par la SEG

C'est en application de la délibération du 26 septembre 1998 citée plus haut prévoyant le renforcement du contrôle municipal sur le fonctionnement et les investissements du fermier qu'il a été décidé que les activités de sous-traitance confiées à la SGEA seraient reprises directement par la SEG. A cette fin un traité de fusion-absorption a été signé le 21 décembre 1999, aux termes duquel la SEG rachetait à la SDEI et à la SEREPI leurs titres pour un montant de 3,33 M Euros (21,85 MF).

Il est à noter que ce rachat des actions de la SGEA par la SEG n'a pas tenu compte de la situation négative des capitaux propres de cette société à hauteur de 1 618 701 F (246 769,38 Euros) à rapprocher d'un capital social de 250 000 F (38 112,25 Euros). Compte tenu d'une situation de capitaux propres inférieure à la moitié du capital social pendant deux exercices consécutifs, la recapitalisation de la SGEA au niveau minimum requis par la loi, soit 38 112,25 Euros (250 000 F), aurait impliqué un effort de 284 881,63 Euros (1 868 701 F) de ses actionnaires.

Il est à noter également qu'en application du même traité de fusion la SEG avait préalablement consenti à la SGEA un abandon de créance de 396 367,44 Euros (2 600 000 F) afin de reconstituer ses fonds propres en vue de son absorption par la SEG.

2.5.2. La fin du contrat de délégation

C'est par délibération du 14 juin 1999, le conseil municipal de Grenoble a décidé de constater la fin du contrat pour l'exploitation du service de distribution publique d'eau potable et du contrat pour l'exploitation du service d'assainissement, passés entre la ville et la COGESE devenue la SEG, contrats dont les signatures avaient été approuvées le 30 octobre 1989.

L'indemnité transactionnelle à verser à la SEG a été fixée, à 86,2 millions de francs (13,14 millions d'euros). Elle a été présentée de la manière suivante :

- droits d'entrée initiaux 30,32 M Euro (198,897 MF)
- amortissements réalisés au 31 décembre 1998 : 17,19 M Euro (112,734 MF)
- total : 13,14 M Euro (86,163 MF).

Reprenant l'argumentation de la chambre régionale des comptes dans ses observations antérieures de 1995 la ville, reconnaissant que 9,15 M Euro (60 MF) avaient été encaissés par le budget principal, a décidé que pour ce même montant, le budget principal devait participer au paiement de cette indemnité.

Selon la ville cette indemnité a permis de solder les droits d'usage inscrits au bilan de la SEG. En effet, au bilan de la SEG, les droits incorporels correspondent aux droits d'usage acquis par la COGESE auprès de la ville de Grenoble à la signature des contrats de délégation en 1989. Ces droits étaient inscrits en valeur brute au bilan de la société pour 59,60 M Euros (390,97 MF). Ce montant avait été ramené à 30,32 M Euros (198,89 MF) lors de la renégociation du contrat en 1996. La valeur nette de ce droit d'usage était de 12,72 M Euros (83,428 MF) fin 1999. Elle a été annulée par une perte exceptionnelle et compensée par l'indemnité de fin de contrat du 29 juin 1999.

Actif SEG au 31/12/1999 - En euros (en francs)

La valeur nette des droits d'usage de 12 718,52 K Euros (83 428 KF) correspond par référence au contrat de 1989 (référence à un emprunt au taux de 9,6 %) à une valeur actualisée en francs de 1989 à 5,32 MEuros (34,92 MF).

Le rapprochement qui a été fait entre le montant de l'indemnité transactionnelle et celui des droits d'usage inscrit à l'actif du bilan de la SEG appelle deux remarques, l'une relative à l'incidence de la durée du contrat de délégation sur la valeur nette de ces droits d'usage au moment où a été calculée l'indemnité, l'autre sur le principe même d'une indemnisation de la SEG au titre des droits d'usage.

2.5.2.1. La durée du contrat de délégation

Le contrat de 1989 avait une durée de 25 ans, considérée trop longue par la chambre des comptes dès lors qu'il s'agissait d'un contrat d'affermage pour lequel une durée de quinze ans aurait été suffisante. Les droits d'usage étaient amortis sur cette durée. Lors de la modification du contrat de 1989 intervenue en 1996, la valeur résiduelle de ces droits d'entrée, soit 15,63 M Euros (102,544 MF) devait être amortie sur une durée de 18,75 ans, soit la durée résiduelle du contrat. En dépit de l'observation de la chambre, l'avenant de 1996 n'a donc pas modifié la durée de la délégation de service public. Si l'avenant avait retenu une durée totale de quinze ans, l'amortissement de ces droits aurait conduit à une valeur résiduelle en 1999 de 11,98 M Euros (78,60 MF) environ, soit un montant inférieur de près de 0,76 M Euros (5 MF) à celui de l'indemnité transactionnelle. Toutefois, il est vrai qu'en contrepartie, un amortissement plus rapide des droits d'entrée aurait nécessité la mobilisation de ressources complémentaires.

2.5.2.2. La position du comité des usagers

La chambre relève que la délibération du 14 juin 1999 ne mentionne pas le travail effectué par le comité des usagers transmis à la mairie le 11 mars 1999. Ce comité, se fondant sur les travaux de la chambre régionale des comptes de 1995, observe que de 1981 à 1989, la régie avait, sans justification, reversé au budget principal environ 9,15 M Euros (60 MF) sur l'eau et 5,49 M Euros (36 MF) sur l'assainissement. En prenant en considération cette donnée le prix de l'eau aurait pu, selon le comité des usagers, être de 0,29 Euros (1,9037 F) pour l'usager au lieu de 0,35 Euros (2,32 F).

La délégation du service à la COGESE avait, dans les mêmes conditions, permis de transférer au fermier les recettes supplémentaires liées aux augmentations de tarifs soit, en francs courants, 10,93 M Euros (71,7 MF) à la fin de l'exercice 1995 [8,60 M Euros (56,4 MF) pour l'eau et 2,33 M Euros (15,3 MF) pour l'assainissement)]. Selon une nouvelle étude du même comité des usagers, en déduisant des contributions versées à la ville [28,20 M Euros (185 MF)] le montant des remboursements des annuités d'emprunts 6,56 M Euros (43 MF), le montant des contributions contestables s'élève à 21,65 M Euros (142 MF).

Ainsi, même en intégrant une marge bénéficiaire du délégataire de 15 % ou de 25 %, les prix d'équilibre du service de l'eau par rapport aux prix facturés s'établissent comme suit :

En euros (en francs)

Pour le comité "au-delà des frais de fonctionnement ordinaires du service de l'eau, les usagers ont approximativement payé plus de 9,15 M Euros (60 MF) pour l'eau et 5,79 M Euros (38 MF) pour l'assainissement. Pour sa part la COGESE finançait seulement 3,66 M Euros (24 MF) pour l'eau et 3,05 M Euros (20 MF) pour l'assainissement.Il est donc établi que ce sont les usagers qui ont remboursé à la COGESE la plus grosse part des droits d'entrée".

3. Gestion déléguée des services de l'eau et de l'assainissement de 1995 à 2001

La Ville de Grenoble a transféré sa compétence assainissement des eaux pluviales et usées à la communauté d'agglomération. Le transfert est effectif depuis le 1^er janvier 2000. Seul le service de l'eau reste donc de la compétence de la commune. Il a été délégué jusqu'en 2000, date de retour du mode de gestion en régie.

3.1.  Les comptes du délégataire

La gestion des services de l'eau et de l'assainissement a été assurée en 1995 par la COGESE, en 1996 par cette dernière puis par la SEG à la suite de la transformation de la COGESE en société d'économie mixte, en 1997 et 1998, par la SEG et par la SGEA en qualité de sous-traitant, en 1999 par la SEG seule, à la suite de l'absorption - fusion de la SGEA et, en 2000, par la SEG en application d'un contrat pris dans l'attente de la mise en place de la régie municipale (réalisée en 2001).

3.1.1. Méthodes comptables

Les comptes examinés ne sont pas homogènes puisque les contrats de 1989 ont été modifiés par des avenants en 1996 et, qu'en 1997 et en 1998, les comptes de la SEG reprennent ceux de la sous-traitance.

Quoi qu'il en soit, de 1996 à 1999, la concordance entre les comptes sociaux de la SEG et les comptes que cette société a présentés en qualité de délégataire a pu être établie.

A compter de l'exercice 1996 les règles et méthodes d'évaluation ont été modifiées, notamment pour estimer les provisions de renouvellement. La SEG a fait appel au Syndicat départemental de l'eau et de l'assainissement de l'Isère pour établir un programme de renouvellement des biens remis par la ville de Grenoble jusqu'à l'échéance du contrat, soit l'année 2014. Ce rapport établi sur la base d'une observation des ouvrages et matériels existants, des travaux de renouvellement engagés depuis le début du contrat, a permis de préciser et d'actualiser la nature et le montant des travaux de renouvellement à réaliser dans le cadre des obligations contractuelles de la société. Le montant des provisions pour renouvellement de l'exercice a été déterminé à partir de ce programme de travaux et non plus à partir des durées de vie couramment admises par la profession (immobilisations concédées hors réseau), ou d'une estimation du degré de vétusté (immobilisation du réseau). L'impact de ce changement sur l'exercice entraîne au titre de l'exploitation courante une diminution de charge de 429 880,1598 Euros (2 819 829 F). Compte tenu du changement d'estimation, il est constaté un réajustement du fonds de provision qui améliore le résultat de 1996 de 648 188,8295 Euros (4 251 840 F). Pour les exercices suivants, cette dotation aux provisions devait être de l'ordre de 0,44 M Euros (2,9 MF) par an pour les immobilisations concédées "réseau" et inférieure à 0,38 M Euros (2,5 MF) pour le renouvellement à court terme des immobilisations concédées "hors réseau". Au bilan 1996 de la SEG, les provisions pour charges, essentiellement renouvellement des réseaux et hors réseaux, sont passées de 3 058 535,0869 Euros (20 062 675 F) en 1995 à 2 888 315,5451 Euros (18 946 108 F).

Il convient d'observer que malgré ce changement de méthode comptable favorable au délégataire, ses comptes, globalement, n'ont pas pu s'équilibrer.

3.1.2. Résultats globaux du délégataire de 1995 à 2000

Le chiffre d'affaires du délégataire est passé de 22 254 400,67  Euros (145 979 299 F) en 1995 à 17 812 143,17 Euros (116 840 000 F) en 2000, soit une baisse de 19,96 % liée non tellement à une diminution des tarifs pratiqués mais plutôt à une baisse du volume d'eau facturé.

Dès lors la valeur ajoutée et l'excédent brut d'exploitation dégagés par le délégataire depuis 1996 ont toujours été inférieurs à ceux de 1995. Cette observation est particulièrement vraie pour les exercices 1996 à 1998. Ces résultats sont dus non pas à une baisse des charges, elles augmentent de 1995 à 1998 de 6,93 %, mais plutôt à une diminution sensible du chiffre d'affaires pour les raisons évoquées plus haut.

Par conséquent le résultat net comptable a toujours été une perte à l'exception de 1998 (à cause d'un remboursement d'un trop perçu par la ville) et de l'exercice 2000 fortement excédentaire pour 1 034 108,03 Euros (6 783 304 F).

La capacité d'autofinancement dégagée par la SEG a toujours été inférieure à celle obtenue par la COGESE. La comparaison des exercices 1995 à 1998 permet d'illustrer cette observation (note : l'exercice 2000 n'a pas été retenu dans cette comparaison dans la mesure où il s'agit d'une gestion transitoire dans l'attente du fonctionnement effectif de la régie municipale; il en va de même pour l'exercice 1999 compte tenu de la fusion- absorption de la SGEA).

Evolution de la capacité d'autofinancement de 1995 à 1998 (après correction du remboursement d'un trop perçu par la ville de Grenoble en 1998)
En euros (en francs)

La capacité d'autofinancement a baissé de 61,80% de 1995 à 1996 et n'a progressé que de 29,76 % entre 1996 et 1998. Ainsi les ressources propres dégagées par le délégataire pour être utilisées à la réalisation des investissements ont globalement diminué à compter de l'exercice 1996. Dès lors, si la société avait investi fortement (ce qui n'a pas été le cas), elle aurait dû avoir recours soit à des avances en compte courant de ses actionnaires privés, avances portant intérêt, soit à l'emprunt. Dans les deux cas, le résultat financier, déjà déficitaire, l'aurait été encore davantage. Inéluctablement se serait posée la question du renchérissement du prix de l'eau.

Les investissements réalisés par la SEG ont été les suivants de 1996 à 1998 pour le domaine concédé (ces montants ne prennent pas en considération les investissements propres de la société) :

1996 - En euros (en francs)

1997 - En euros (en francs)

1998 - En euros (en francs)

L'audit réalisé en 1997 par le syndicat départemental de l'eau et de l'assainissement (SDEA) à la demande de la SEG pour établir un programme d'entretien et de renouvellement des biens confiés par la commune jusqu'à l'échéance du contrat en 2014 évalue l'importance des investissements à réaliser à compter de cette date. Il considère que "dans la continuité des actions de renouvellement faites par le passé, pour ne pas en perdre le bénéfice et pour maintenir le réseau de la ville de Grenoble", il est nécessaire d'envisager :

- pour la ville de Grenoble, l'investissement de 187 512,29 Euros (1 230 000 F) d'ici l'année 2003 au titre du renouvellement du génie civil des ouvrages dont la charge financière lui incombe ;

- pour la SGEA, la prise en charge des dépenses occasionnées, en grande partie, par les travaux de renouvellement effectués par la SEG qui s'élèvent au montant de 243 918,43  Euros (1 600 000 F). Ces dépenses font partie des dépenses que le contrat de délégation met à la charge de la SEG dans le cadre de l'entretien des ouvrages ;

- pour la SEG, les dépenses à prévoir au titre du renouvellement des équipements, réseaux et ouvrages sont de 10 673 870,39 Euros (70 016 000 F) pour la durée restante du contrat soit en moyenne 640 285,87 Euros (4 200 000 F) par année, avec une répartition dans le temps qui est la suivante :

Les investissements réalisés par la SEG ont été faibles en 1996 et en 1997, années de la signature des avenants au contrat initial de 1989 et de la mise en place de la direction (avril 1997). Ils ont été encore légèrement inférieurs au montant préconisé par le syndicat en 1998. En tout état de cause, le financement des investissements à compter de l'exercice 1999 aurait été sans doute aléatoire sans augmentation des tarifs.

Le rapport des experts du 12 mars 2001 portant sur le prix de l'eau et de l'assainissement précise page 39 : "nous remarquerons que les travaux réalisés par la ville et le fermier au cours des onze dernières années, même réévalués, ne paraissent pas correspondre à un renouvellement satisfaisant de l'ensemble du réseau. A titre indicatif, la moyenne non réévaluée s'élève à 600 271,05 Euro (3 937 520 F) par an, réévaluée à 704 874,86 Euro (4 623 676 F). Durant toute cette période il n'y a pas eu d'investissements bâtiments et les prolongements de réseau ont été beaucoup moins importants qu'au cours des années qui ont précédé les jeux olympiques et certaines extensions de la ville."

L'appréciation d'ensemble portée sur les résultats de la SEG est à nuancer dès lors que l'on s'attache à un examen par type activité.

3.1.3. Résultats pour l'eau

Bien que le chiffre d'affaires, à l'exception de l'exercice 1997, ait été inférieur de 1996 à 2000 à celui de 1995 (baisse globale de 6,31 %), les résultats dégagés par cette gestion sont globalement (de 1996 à 2000) excédentaires.

Si l'on fait abstraction de l'exercice 1995 sous la gestion de la seule COGESE, qui s'est traduit par une perte de 13.565.000 francs, les exercices suivants donnent un résultat cumulé positif de 13 897 014 francs (1996 : -108.986 F, 1997 : -1 644 000 F, 1998 : 5 220 000 F, 1999 : 3 993 000 F 2000 : 6 437 000 F). Ces résultats obtenus malgré une baisse continue du chiffre d'affaires de 1997 à 1999 montrent que le prix de l'eau pratiqué était supérieur à celui requis par l'équilibre de la gestion. Cette observation est d'autant plus intéressante que c'est en 1997 et en 1998, années de sous-traitance, que les charges d'exploitation ont été les plus élevées.

3.1.4. Résultats pour l'assainissement

En matière d'assainissement, le chiffre d'affaires a fortement augmenté à compter de l'exercice 1997, il est passé de 3 055 535,65 Euros (20 043 000 F) en 1995 à 9 696 062,39 Euros (63 602 000 F) à cette date. Mais dans le même temps, les charges ont augmenté plus fortement passant de 3 570 508,43 Euros (23 421 000 F) en 1995 à 9 917 265,92 Euros (65 053 000 F) en 1997.

Dès lors, les résultats dégagés par cette gestion ont toujours été négatifs. Le résultat global de 1995 à 2000 étant une perte de 9 961 000 F.

3.1.5. Résultats "hors contrat" eau et assainissement

Ces résultats prennent en considération les opérations de fusion absorption de la SGEA par la SEG. A l'exception de l'exercice 2000, excédentaire pour 210 532,09  Euros (1 381 000 F), les autres exercices se sont soldés par des pertes, notamment en 1999 pour 323 560,84 Euros (2 122 420 F).

En 1999, la reprise de la SGEA dans les comptes de la SEG a une incidence de 120 241,11 Euros (788 730 F) dans le résultat d'exploitation et surtout de 458 194,21 Euros (3 005 557 F) dans le résultat net comptable. Sans cette incidence le résultat net comptable de la SEG aurait été un excédent de 134 697,40 Euros (883 557 F) au lieu d'une perte de 323 496,81 Euros (2 122 000 F).

Le résultat exceptionnel de l'exercice 1999 est déficitaire pour 914 237,06 Euros (5 997 002 F). Il contient les opérations suivantes :

En produits :
- indemnité versée par la ville : 13 141 105,29 Euros (86 200 000 F)
- reprise des provisions pour renouvellement : 5 198 933,62 Euros (34 102 769 F)
- abandon de créance à la SGEA : 396 367,44 Euros (2 600 000 F)
- solde emprunts ville : 18 892,85 Euros (123 929 F)
- subvention virée au résultat : 3 430,10 Euros (22 500 F)
- autres produits : 1 794,93 Euros (11 774 F)

En charges :
- mali de fusion : 3 577 856,63 Euros (23 469 201 F)
- solde droit d'usage : 12 718 512,80 Euros (83 427 975 F)
- abandon de créance à la SGEA: 396 367,44 Euros (2 600 000 F)
- divers : 33 059,79 Euros (216 858 F)
- dotation exceptionnelle au fonds de caducité en vue de couvrir la perte sur retour à la ville des immobilisations financées par la société sur le réseau concédé : 2 948 964,64  Euros (19 343 940 F).

Il a été admis en 1996 que les biens renouvelés devant être rétrocédés gratuitement, "il y a lieu, pour reconstituer les capitaux investis, de prendre en charge avant la fin du contrat le montant résiduel non couvert par cette provision. Compte tenu du fait que la provision de renouvellement doit couvrir le coût de remplacement prévu, il n'y a pas d'amortissement sur les travaux futurs".

La chambre observe que le financement de la dotation complémentaire aux amortissements de caducité, normalement à la charge du délégataire, a été assuré, comme d'ailleurs le solde des droits d'usage, par l'indemnité versée par la ville et par la reprise des provisions pour renouvellement et, pour le solde, par un déficit des opérations exceptionnelles débouchant sur un résultat net comptable déficitaire. Autrement dit la totalité des amortissements de caducité n'ont pas été financés par le délégataire et le montant des provisions pour renouvellement a été utilisé à une autre fin que celle prévue en 1996, à savoir "les biens qui doivent être renouvelés avant la fin du contrat font l'objet d'une provision pour renouvellement. Cette provision est dotée annuellement de façon à ce qu'elle couvre la totalité du coût prévisionnel de remplacement où celui-ci intervient".

Au total, le coût pour la ville de Grenoble de la fin prématurée des contrats en 1999 est plus proche de 18 340 038,90 Euros (120 302 769 F) [indemnité transactionnelle de 13 141 105,29 Euros (86 200 000 F) et perte de recette de 5 198 933,62 Euros (34 102 769 F)] que de 13 141 105,29 Euros (86 200 000 F). Compte tenu en effet de la fin du contrat de délégation passé avec la SEG, la récupération par la ville du montant de la provision pour qu'elle soit utilisée par le nouveau délégataire au renouvellement des immobilisations, conformément à son objet, aurait entraîné un surenchérissement de l'indemnité versée à la SEG.

En 2001, la régie de l'eau a normalement récupéré les biens réalisés par le fermier et inscrits à l'actif de la SEG pour une valeur nette de 6 256 888,03 euros (41 042 495 F).

3.1.6. Comptes du sous-traitant

Le chiffre d'affaires de la SGEA a peu varié de 1997 à 1998, il est en effet passé de 6 302 325,76 Euros (41 340 547 F) à 6 469 357,75 Euros (42 436 205 F), soit une augmentation de 2,65 %.

Si la valeur ajoutée a toujours été supérieure à 3,51 M Euros (23 MF), l'excédent brut d'exploitation a été négatif en 1997 pour plus de 0,15 M Euros (1 MF) et positif en 1998.

Au total, la gestion s'est traduite par des résultats nets comptables déficitaires pour 123 871,23 Euros (812 542 F) en 1998 et pour 159 897,22 Euros (1 048 857 F) en 1998 à cause du résultat d'exploitation constamment négatif et des charges financières.

La COGESE puis la SGEA ont fait régulièrement appel à des sociétés dépendant du groupe de la Lyonnaise des eaux. Les experts ont retenu de 1990 à 1998 les montants suivants :

En K Euros (en KF)

3.2. L'évolution du prix de l'eau

De 1990 à 1999 le prix de l'eau a augmenté de 51 %. Cette augmentation a été de 63 % entre 1990 et 1995. En revanche, le prix de l'eau a baissé de 7 % entre 1995 et 1999 :

Evolution des tarifs de 1990 à 1999 [évolution en Euros (F)/m³ partie fixe incluse]
pour une consommation annuelle de 120 m³ hors TVA

Par décision du conseil municipal du 21 septembre 1998, la ville de Grenoble a figé la composante du prix de l'eau et de l'assainissement qui relève de sa responsabilité au niveau des tarifs en vigueur au 1^er juillet 1998, sous réserve des compétences transférées en 2000 à la communauté d'agglomération de Grenoble.

Par ordonnances du 21 juin 1999 et du 26 janvier 2000 du président du tribunal de grande instance, une mission d'expertise sur les prix de l'eau et de l'assainissement a été diligentée pour réunir :

- tous les éléments susceptibles d'être pris en compte dans la détermination de la valeur du service rendu à un abonné grenoblois de la distribution d'eau de 1989 à 2000 ;

- au vu de ces éléments donner un avis année par année, ou plus fréquemment si nécessaire et en fonction des éléments recueillis, du juste prix que l'abonné grenoblois est en devoir de payer, sur la validité des éléments comptables ou autre qui leur seraient présentés par toute personne ou institution qu'ils jugeront nécessaire de questionner ou d'entendre et de dire si des éléments nouveaux ou inconnus sont apparus, ayant été pris en considération dans la détermination du prix.

Ces éléments devaient être établis dans une logique de prix de revient sans marge pour le fermier, les experts pouvant préciser néanmoins, à titre indicatif, la marge moyenne reconnue dans la profession.

Dans leur rapport, page 66, les experts précisent : "il est exact que le tribunal demande le juste prix que l'abonné est en devoir de payer. Il se peut qu'à ce titre notre première présentation ait trop mis l'accent sur la notion de coût et non de prix, entraînant par là quelques confusions en particulier en présence d'une situation juridique complexe. Il est sans équivoque que toute somme non liée directement à la fourniture de l'eau doit être rejetée et à ce titre ne sont pas retenus l'acquisition des droits d'exploitation, article 5-5-1 de l'eau et de l'assainissement, montants qui ont d'ailleurs été supprimés par la suite ; nous n'avons pas repris également la redevance annuelle de 1 341 551,35 Euros (8 800 000 F), article 5-2 pour l'eau".

Les experts ont ainsi déterminé des prix de l'eau entre 1989/90 et 1998 que les usagers auraient été en devoir d'acquitter en fonction d'une logique économique. Ils n'ont pas arrêté des tarifs de l'eau résultant des conditions dans lesquelles le service a été effectivement géré entre 1989 et 1998. Cela les a conduit notamment à réintroduire dans leurs calculs, depuis 1989, l'incidence de la redevance d'occupation du domaine public qui n'a été instituée qu'en 1999 et à reconsidérer les montants consacrés au maintien de l'outil de production.

Après différentes considérations, les experts ont retenu comme option la somme de 1 524 490,17 Euros (10 000 000 F) pour 1989 réactualisée jusqu'en 1998, soit à cette date, 1 826 339,23 Euros (11 980 000 F), somme déterminée à partir des amortissements réévalués des biens (14.500.000 F) comparés aux investissements corrigés sur dix ans (8.300.000 F).

Les experts ont vérifié que le montant des investissements réalisés était, dans les faits, bien inférieur à la somme de 1 524 490,17 Euros (10 000 000 F) réactualisée. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle ils n'ont pas retenu le montant des travaux réalisés par la ville et le fermier au cours des onze dernières années, soit en moyenne 3 937 20 F par an, réévalué à 4 623 676 F.

Les experts ont également retenu une marge bénéficiaire de 4 % des recettes revenant au délégataire. Cette marge n'a jamais été mentionnée au contrat bien que la détermination de sa valeur fût conforme au mandat donné par l'ordonnance du président du Tribunal de grande instance.

Dès lors, il n'est pas surprenant que le tarif moyen pratiqué à Grenoble ait toujours été inférieur au prix d'équilibre ainsi déterminé par les experts, sauf en 1995.

Eau en euros (en francs)

La différence entre le tarif moyen effectivement pratiqué à Grenoble et le prix évalué par les experts ne fait que traduire l'écart entre les conditions réelles de gestion assumées par le délégataire et celles en fonction desquelles, selon les experts, le service aurait dû être géré.

4. Création de la régie : le passage à la gestion municipale comportait une étape intermédiaire

4.1. Les modalités de retour à la régie

Par délibération du 14 juin 1999, il a été constaté la fin du contrat de délégation de service public pour l'exploitation du service de distribution d'eau potable. Les modalités de cette fin de contrat ont été formalisées dans une convention du 29 juin 1999 entre la ville et la SEG. Son article 5 dispose que la fin du contrat sera effective à compter de la mise en place de la nouvelle organisation du service public de l'eau.

Le 20 mars 2000, le conseil municipal a créé à cette fin une régie municipale dotée de la personnalité morale. La motivation est la suivante : "la mise en place des moyens de fonctionnement (moyens humains, financiers, matériels) de la régie nécessite un certain temps. Afin d'assurer la continuité du service public, il vous est proposé de confier la gestion transitoire de l'exploitation du service public de distribution d'eau potable à la SEG pendant la période de mise en place de la Régie des eaux de Grenoble. La gestion du service public prendra fin le 31 décembre 2000. En effet, la régie des eaux de Grenoble devrait être en mesure d'exploiter ce service public au 1^er janvier 2001. Les modalités de la gestion du service public de l'eau par la SDE ainsi que du transfert du service public à la Régie des eaux de Grenoble au 1^er janvier 2001 sont détaillées dans la convention ci-annexée".

Par délibération du 18 décembre 2000 le conseil municipal de Grenoble a décidé de passer une convention de gestion transitoire du service public de distribution d'eau potable avec la SEG.

4.2. La création de la Régie des Eaux de Grenoble

4.2.1. La procédure de création

La délibération du 20 mars 2000 précitée décide :

- la création au 1^er avril 2000 d'une régie personnalisée chargée de l'exploitation du service de l'eau, intitulée " Régie des Eaux de Grenoble " ;

- l'adoption du règlement intérieur ;

- de fixer le montant de la dotation initiale de la régie à 7 622,45 Euros (50 000 F). Ce montant sera ultérieurement porté 17 696 923,29 Euros (116 084 207,10 F) lors de la mise en conformité des statuts sur les nouveaux textes.

4.2.2. La mise en conformité des statuts

La création de la régie des eaux de Grenoble (REG) est antérieure aux dispositions du décret n° 2001-184 du 23 février 2001, instaurant un nouveau régime juridique, budgétaire, comptable et financier applicable aux régies municipales.

Aux termes de l'article 4 dudit décret :

"Les régies existantes devront se conformer aux dispositions de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, telles qu'elles résultent du présent décret, avant le 31 décembre 2001".

La mise en conformité des statuts a fait l'objet de la délibération du conseil municipal du 19 novembre 2001 (exécutoire du 29 novembre).