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1- En 1989, la commune de Grenoble a délégué la gestion de ses services de l'eau et de l'assainissement à une société privée, la Compagnie de gestion des eaux du sud-est (COGESE), dont le capital est partagé entre la Société anonyme de Distribution d'Eau Intercommunale (SDEI) et la Société d'exploitation des réseaux d'eau potable intercommunaux (SEREPI), toutes deux filiales de la Société LYONNAISE DES EAUX. A cette fin, elle a conclu avec cette société deux contrats d'affermage, l'un pour l'exploitation du service de l'eau, l'autre pour l'exploitation du service de l'assainissement.
En décembre 1994, le maire de Grenoble a demandé à la Chambre d'analyser ces deux contrats et d'examiner les modalités de leur application. Dans ce cadre, la Chambre s'est intéressée à l'économie des deux conventions qu'elle a appréciée en fonction des conditions économiques de l'exploitation des services concernés au moment de leur affermage. Elle a cherché à mettre en évidence les flux financiers tels qu'ils ont été organisés par les contrats entre la commune, les usagers et le fermier, et éclairer par là les conséquences des choix de gestion faits par les responsables de la collectivité. Compte tenu de l'objet même de son travail, elle a dû effectuer des opérations de retraitement, d'actualisation et de simulation sur des données qui par nature subissent dans le temps des évolutions. De ce fait, les résultats chiffrés issus de ces opérations doivent être reçus avec la prudence dont on doit faire preuve dans ce domaine. Néanmoins, grâce aux ordres de grandeur qu'elles expriment, la Chambre considère que ces données, et notamment celles qui touchent à l'impact financier des décisions prises en 1989 sur les usagers et contribuables, mettent en lumière la portée des choix de gestion qui ont été alors effectués.
2- Pour apprécier correctement l'économie de ces deux conventions qui génèrent des mouvements financiers entre les trois mêmes personnes ou catégories de personnes : fermier, commune et usagers, il est nécessaire d'avoir une idée précise de l'état des services de l'eau et de l'assainissement lors de la modification de leur mode de gestion.
3- L'eau distribuée à la population de Grenoble provient intégralement de la nappe alluviale formée par le Drac dans la zone de Rochefort-Fontagneux. Trois puits à drains rayonnants et deux puits de secours à barbacanes ont été construits entre 1964 et 1971. L'eau pompée approvisionne un réservoir de mise en charge (Rochefort) mis en service en 1968. Une station élévatoire (Rochefort) construite entre 1968 et 1970 refoule l'eau, soit vers des réservoirs installés à Bresson, soit directement sur Grenoble. Le réservoir de Bresson, construit entre 1968 et 1970, est alimenté par une canalisation créée en 1970. Une autre canalisation, réalisée entre 1980 et 1983, approvisionne directement le réseau de distribution de la ville.
Les équipements de production sont capables de pomper en une journée 137.600 mètres cubes. Ce volume maximal est à rapprocher du volume du jour de pointe, soit 57.920 mètre cubes (en 1991).
Le réseau de distribution comporte environ 220 kilomètres de canalisations entièrement maillées. Depuis 1960, les canalisations ont été en grande partie rénovées et 65 kilomètres n'avaient pas dix ans lors de la première année d'exploitation du service par la COGESE.
La qualité de l'eau produite et distribuée est irréprochable, comme l'attestent les analyses effectuées.
4- Les équipements de production sont tous postérieurs à 1963. La durée d'amortissement des ouvrages de génie civil étant en général fixée à 60 ans, le tableau des amortissements établi pour 1993 par les services de la ville donne à ces actifs les valeurs suivantes :
Valeur brute : 61.411.558,79 F
Amortissements : 33.076.800,39 F
Valeur nette : 28.334.758,40 F.
Les équipements d'adduction recensés sont tous postérieurs à 1958. Leur durée d'amortissement a été fixée à 60 ans. Le tableau donne à ces actifs les valeurs suivantes :
Valeur brute : 137.947.994,50 F
Amortissements : 43.764.968,23 F
Valeur nette : 94.183.026,27 F.
Les équipements de distribution sont recensés depuis 1900. La durée d'amortissement des réseaux ayant été fixée à 60 ans, le tableau mentionne des éléments du réseau totalement amortis (pour une valeur brute de 8.741.850,53 francs). Deux tiers du réseau avaient moins de 30 ans en 1990. Le tableau des amortissements donne aux actifs recensés les valeurs suivantes :
Valeur brute : 225.648.085,69 F
Amortissements : 93.101.467,43 F
Valeur nette : 132.546.618,26 F.
Les données comptables appuient donc cette constatation qu'au cours des trente années précédant la conclusion du contrat d'affermage, l'effort soutenu de la ville pour doter ses habitants d'un service de l'eau moderne et adapté à leurs besoins a été considérable et que, de ce fait, les équipements remis à l'exploitant sont relativement récents, les plus onéreux se situant dans le deuxième tiers de leur durée d'amortissement.
5- Le service de l'assainissement géré par la commune de Grenoble est limité à la collecte et à l'évacuation des eaux usées et des eaux pluviales. Jusqu'à la fin de 1993, le traitement des eaux usées a été assuré par le Syndicat intercommunal d'équipement, de programmation et d'aménagement de la région grenobloise (SIEPARG). Les grands collecteurs d'eaux usées ou d'eaux pluviales, les stations de pompage et les stations de traitement du Fontanil et Aquapole appartenaient à cette collectivité. A la fin de 1993, celle-ci a été dissoute. Lui ont été substitués la communauté de communes de l'agglomération grenobloise et un syndicat intercommunal à vocation multiple, la première gérant les ouvrages d'assainissement, le second les ouvrages d'eaux pluviales de l'agglomération.
Les ouvrages d'assainissement remis au fermier par la commune sont donc uniquement des égouts. Le réseau d'assainissement communal comportait à la fin de 1993 67,8 kilomètres d'égouts visitables et 123,6 kilomètres d'égouts non visitables. 41 kilomètres d'égouts visitables avaient plus de soixante ans, 24 étant même antérieur à 1908. 30 kilomètres d'égouts non visitables avaient plus de soixante ans. La moitié de ces mêmes égouts avaient moins de cinquante ans.
6- D'après le tableau des amortissements établi pour 1993 par les services de la ville, la valeur brute comptable des égouts totalement amortis cette année là (il s'agissait des égouts construits jusqu'en 1933) s'élevait à 34.076.374,82 F. Pour les égouts postérieurs à 1933, les données sont les suivantes :
Valeur brute : 132.798.746,58 F
Amortissements : 68.073.690,64 F
Valeur nette : 64.725.055,94 F.
Les ouvrages d'assainissement remis au fermier ont globalement une ancienneté plus grande que celle des ouvrages du service de l'eau. Mais il s'agit d'équipements dont on sait que la durée de vie est très longue et bien supérieure en principe à la durée de leur amortissement.
7- Lors de sa remise à son nouvel exploitant, le service de l'eau se trouvait dans une situation financière saine, comme le montre l'analyse financière de ses comptes annexes pour la période 1981-1993 (annexe B1).
Pour apprécier correctement cette situation, il faut toutefois neutraliser le prélèvement annuel sur le budget de l'eau d'une contribution destinée au budget principal. Une dérive contestable et relativement ancienne (annexe B2) avait en effet transformé cette contribution en moyen de financement ordinaire du budget principal. Cette pratique a connue une forte accélération au cours des trois derniers exercices ayant précédé l'entrée en vigueur de la convention d'affermage.
Une fois payées les charges courantes de fonctionnement (22.816.712 F en 1989), assuré le remboursement de la dette (5.059.281 F en 1989) et retenues les dotations aux amortissements (7.768.902 F en 1989), il restait sur les produits de fonctionnement (39.817.445 F en 1989) un excédent qui alimentait d'un côté le fonds de roulement du service et de l'autre le budget principal de la ville. A la fin de la période de régie directe, cet excédent atteignait 4,1 millions de francs (annexe B3).
8- Dans les années qui ont précédé sa remise à son nouvel exploitant et jusqu'en 1988, le service de l'assainissement se trouvait dans une situation financière beaucoup plus tendue que celle du service de l'eau, comme le montre l'analyse financière de ses comptes annexes pour la période 1981-1993 (annexe B4).
Ce qui a été dit ci-dessus à propos de la contribution du budget du service de l'eau au budget principal peut être repris dans les mêmes termes (annexe B5). Il convient donc de réintégrer dans les comptes du service de l'assainissement sa contribution au budget principal.
Comme le montre un tableau produit en annexe (annexe B6), l'évolution de la marge d'autofinancement courant apparaît, après cette reconstitution, beaucoup plus erratique que celle du service de l'eau. Les dotations aux amortissements techniques n'ont pas été constamment couvertes par la marge d'autofinancement reconstituée : si l'on fait masse des huit premiers exercices examinées (1981-1988) et que l'on neutralise le dernier (1989), la somme des marges d'autofinancement courant est inférieure à celle des dotations aux amortissements d'un peu moins d'un million de francs.
La situation financière réelle du service aurait cependant un tout autre aspect si on tenait compte d'une ressource qu'il aurait dû percevoir. Le budget annexe de l'assainissement n'a en effet jamais reçu la contribution aux dépenses d'évacuation des eaux pluviales que les textes mettent à la charge du budget principal. Cette perte de ressources, au moins égale au montant des participations versées au SIEPARG pour finance les ouvrages d'évacuation des eaux pluviales (17.764.602 F pour la période 1985-1989, d'après les informations communiquées par la ville), équivalait à une contribution supplémentaire du budget annexe au budget principal. A compter de 1990, les participations versées au SIEPARG ont été fiscalisées et l'anomalie a été ainsi partiellement supprimée (partiellement, parce que le budget principal a continué à ne pas prendre à sa charge les dépenses d'évacuation des eaux pluviales transitant dans le réseau d'assainissement communal).
Le budget de l'assainissement supportait également d'autres charges relevant du budget principal. Ainsi, jusqu'en 1990, la consommation d'eau des vespasiennes était imputée à ce budget. Depuis 1991, cette dépense est supportée par le budget principal de la ville.
Au total, il est clair que, dans les années précédant sa remise au fermier, le service de l'assainissement jouissait d'une situation financière moins florissante que celle du service de l'eau. C'est, en effet, qu'à partir de 1984 la situation financière du service a subi les contrecoups de la politique d'équipement du SIEPARG, et tout particulièrement l'effet de la construction et de la mise en exploitation de la station d'épuration de l'agglomération grenobloise Aquapole.
Jusqu'en 1989 les dépenses du SIEPARG dans le domaine de l'assainissement (eaux pluviales et eaux usées) ont été financées par des contributions versées par les communes membres. En ce qui concerne Grenoble, ces participations étaient imputées au budget annexe du service de l'assainissement, qui a supporté de la sorte deux types de contributions financières : l'une, imputée à la section d'investissement (compte 26), constituait la participation aux dépenses d'équipement supportées par le SIEPARG pour la réalisation d'ouvrages d'eaux pluviales et d'épuration des eaux usées, l'autre, imputée à la section de fonctionnement (compte 65), la participation de la ville aux dépenses de fonctionnement supportées par le SIEPARG en matière d'assainissement.
Un tableau (produit en annexe B7) indique pour chacune des deux catégories de participations ce qui a été payé par la ville au SIEPARG. Il couvre la période 1981-1990. En 1990, la ville a versé le solde des participations dues au titre de 1989, dernière année du système des participations.
9- A partir de 1989, la situation financière du service s'est notablement améliorée en raison d'une série de décisions qui, cette année-là, ont réformé le mode de financement des équipements d'assainissement (eaux pluviales et eaux usées) gérés par le SIEPARG.
En premier lieu, par une délibération du 30 juin 1989, le comité syndical du SIEPARG a institué une surtaxe pour financer les dépenses d'investissement et de fonctionnement des ouvrages d'assainissement qu'il gère. Le produit de cette surtaxes applicable dès le deuxième semestre 1989 s'est substitué aux participations communales.
En deuxième lieu, afin de tenir compte de l'institution de cette surtaxe dont le montant a été fixé pour l'usager grenoblois à 1,604 francs par mètre cube, la commune de Grenoble par une délibération du 9 octobre 1989 a réduit le montant de la redevance d'assainissement perçue à son profit. Ce dernier est passé de 1,92 F le mètre cube à 0,945 F à compter du 1er juillet 1989.
En troisième lieu, par une délibération du 19 décembre 1989, la commune a accepté que, sur le fondement de l'article L251-4 du code des communes, sa contribution au budget du SIEPARG soit fiscalisée. De ce fait, la participation versée pour financer les ouvrages d'évacuation des eaux pluviales é été remplacée par une impôt directement perçu par le SIEPARG à compter du 1er janvier 1990. Ce transfert aux contribuables d'une charge qui leur incombait et se trouvait jusque-là supportée par les usagers a mis fin sur ce point à une situation anormale. Pour autant, la commune n'a pas compensé l'instauration de l'impôt syndical par une diminution des impôts perçus par elle : dans sa même séance du 19 décembre 1989, le conseil municipal a reconduit pour 1990 les taux votés pour 1989.
Il faut donc tenir compte de cette triple réforme intervenue au cours de l'année 1989 pour apprécier la situation financière réelle du service au moment de sa remise au fermier. Il est clair que la spectaculaire augmentation de la marge d'autofinancement courant en 1989 est la conséquence immédiate de cette réforme. On ne saurait toutefois déduire de cette observation que la marge d'autofinancement aurait atteint ultérieurement de tels nivaux : en effet, la baisse des recettes consécutive à la diminution de la redevance n'a été sentie qu'à compter de 1990, la redevance étant payée à semestre échu, tandis que la charge des participations était immédiatement allégée (-12 millions de francs par rapport à l'année antérieure).
Il apparaît néanmoins possible de mesurer, au moins approximativement, l'impact permanent de cette série de mesures qui ont eu pour effet de retirer du compte du service environ 14 millions de recettes et près de 21 millions de charges. A cette fin a été faite une simulation de tarif au cours de 1988, la diminution de recettes a été calculée sur les rentrées de 1989. Au terme de la simulation (annexe B8), la marge d'autofinancement courant du service progresse de 1,2 à 7,6 millions de francs. Une fois toutes les charges de fonctionnement imputables au service payées (254.696 F, les charges incombant au budget principal étant exclues de ce montant, puisque, sous le régime de l'affermage, elles sont supportées par ce budget), l'annuité de la dette remboursée (5.429.725 F) et les dotations aux amortissements retenues (2.387.744 F), le service aurait dégagé sur les produits de fonctionnement (13.299.292 F) un excédent de 5.227.127 F, alimentant d'une part le budget principal et d'autre part le fonds de roulement. Ainsi, du fait de la triple réforme de 1989, le budget annexe du service de l'assainissement était à même de dégager un excédent avoisinant 5,2 millions de francs par an à la fin de la période de régie directe.
10- Lors de la modification de leur mode de gestion, les deux services de l'eau et de l'assainissement disposaient d'équipements en bon état. De ce fait, à la différence de ce qui a pu être fait ailleurs, la décision d'en confier la gestion à un fermier et, corollairement, l'augmentation des tarifs programmée par les deux contrats ne trouvaient pas a priori leur justification dans la nécessité de remettre à niveau les équipements affermés et de réaliser à cette fin de très lourds investissements. Il résulte de sa réponse aux observations provisoires de la Chambre qu'après plus de cinq années d'exploitation le fermier ne conteste pas ce constat : les dépenses d'investissement qui relèvent de sa responsabilité et qu'il évalue quant à lui à 8 millions de francs par an en moyenne sur toute le durée des affermages correspondent aux travaux de renouvellement normaux des installations et au remplacement normal des équipements à sa charge.
Grâce, il est vrai, en ce qui concerne le service de l'assainissement, à une série de mesures adoptées l'année même de la conclusion de la convention d'affermage, les budgets annexes des deux services se trouvaient également dans une très bonne situation financière, puisque leur exploitation générait un excédent égal au total à 9,3 millions de francs environ, susceptible d'alimenter leur fonds de roulement et le budget principal de la ville.
Pour déterminer la part de cet excédent qui constituait pour la ville un surplus financier net de charges, il conviendrait toutefois de déduire de ce montant les charges que supportait le budget principal pour le compte de ses deux services. Faute d'informations complètes sur ce point, la Chambre n'a pas pu évaluer ces charges. Seule la partie de ces dernières qui s'est trouvée transférée au fermier a fait l'objet d'estimations, au demeurant discordantes, de la part de la ville et du fermier : la ville a évalué à 1,8 millions et le fermier à 6 millions de francs le montant annule de ces charges à la fin de la période de régie directe.
11- Dans sa séance du 13 juillet 1989, le conseil municipal a décidé de déléguer la gestion des services de l'eau et de l'assainissement de la commune. En raison d'un vice de forme entachant cette première délibération (le quorum exigé n'ayant pas pu rendre un avis régulier sur le projet), il a été appelé à délibérer de nouveau. Dans sa séance du 30 octobre 1989, il a rapporté sa délibération antérieure et autorisé le maire à signer les deux conventions d'affermage, dont, entre-temps, le texte avait été modifié sur quelques points. Les deux contrats ont été signés par le maire le 3 novembre 1989.
Les deux conventions fixent les obligations financières du fermier à l'égard de la commune. Ces obligations apparaissent pour l'essentiel au nombre de sept.
12- En contrepartie du droit d'exploiter le service de distribution d'eau potable pendant vingt-cinq années, le fermier s'est engagé à verser à la commune la somme de 262.451.504,42 francs : 40.451.504,42 F en remboursement des annuités des emprunts contractés par la ville pour le service de l'eau à la date du 31 décembre 1988 et 222 millions de francs à titre de "contribution spéciale équivalente aux annuités d'un prêt de 120 millions de francs d'une durée de quinze ans au taux de 9,1 %".
Pour les parties contractantes la somme à verser constitue le prix d'acquisition du droit d'exploiter le service. Pour connaître la valeur réelle de ce prix, il est nécessaire d'actualiser le montant des versements qui constituent la somme de 262.451.504,42 francs. En prenant pour taux d'actualisation le taux de 9,1 % retenu comme taux d'intérêt pour le versement de la contribution spéciale, il apparaît que le droit d'exploiter le réseau de distribution d'eau pendant 25 ans a été acquis par le fermier pour le prix de 150 millions de francs environ (valeur actuelle 1989).
13- Le contrat ne donne pas la liste des emprunts dont l'amortissement est prix en charge par le fermier. A la demande de la Chambre, les services de la ville ont établi un tableau qui donne année par année la composition de la somme remboursée à la commune par la COGESE. Il résulte de ce document que les annuités de remboursement de deux emprunts contractés auprès de la CAECL (Crédit local de France aujourd'hui) ne sont plus prises en compte à compter de l'année 2000. Trois échéances de 595.579,12 francs chacune et cinq échéances de 18.718,82 francs chacune ont ainsi été omises. Cette omission ampute de 1.880.331,46 francs le montant total des remboursements d'annuités d'emprunts mis à la charge du fermier.
Le tableau fait apparaître, de plus, une différence entre la somme des annuités résultant des contrats d'amortissements et le montant annuel du remboursement à effectuer par la COGESE en ce qui concerne toutes les échéances jusqu'à l'année 1999 comprise. Cette différence, tantôt au profit de la ville, tantôt au profit du fermier, pourrait être imputée, d'après les auteurs du tableau, à l'incidence d'un emprunt à taux révisable. Le jeu de cette discordance réduit à 1.749.242,66 francs le montant de la somme dont se trouve amputé le montant total des remboursements d'annuités d'emprunts mis à la charge de la COGESE, qui aurait dont dû être fixé contractuellement à 42.200.747,08 francs et non à 40.451.504,42 francs.
14- Le contrat prévoit que le fermier rembourse à la commune les annuités des emprunts contractés par la ville "au titre du budget annexe de l'eau à la date du 31 décembre 1988".
Les termes de la négociation financière ayant été arrêtés à cette date, a donc été exclue la prise en charge des emprunts contractés en 1989 avant la conclusion du contrat pour financer des équipements remis au fermier. De même, s'est trouvée éliminée la prise en charge des emprunts qui ont bien été contractés par la ville pour financer des équipements remis au fermier, mais dont le remboursement était supporté par le budget principal lors de la conclusion du contrat. Ainsi les annuités des emprunts contactés pour financer la réalisation d'équipements relevant du réseau de distribution d'eau lors de grandes opérations d'aménagement (Alpexpo, Beauvert, Porte villeneuve, Porte de France, Hoche, les Vignes, Anatole France) étaient imputées au budget principal jusqu'à ce qu'une délibération du 9 décembre 1991 décide d'en transférer la charge au budget annexe de l'eau.
Le montant total des annuités des emprunts contractés avant la date de conclusion du contrat passé avec le fermier (3 novembre 1989) peut être estimé à 46.628.098,47 francs (annexe B9). Pour faire face à cette charge, dont la naissance est antérieure à la conclusion deu contrat conclu avec la COGESE, la commune disposera des 40.451.504,42 F remboursés par cette dernière et, pour le surplus, de la contribution spéciale versée par le fermier, qui s'en trouvera réduite d'autant.
15- Le fermier s'est engagé à verser une "contribution spéciale équivalente aux annuités d'un prêt de 120 millions de F d'une durée de quinze ans au taux de 9,1 %". Cette "contribution" est versée en quinze fractions annuelles non révisables payées au cours du quatrième trimestre de chaque année et pour la première fois en 1990. Le montant de chaque versement s'élève à 15 millions de francs, exception faite du premier qui s'élève à 13 millions et du deuxième qui s'élève à 14 millions. Le montant total des versements atteindra la somme de 222 millions de francs.
La contribution spéciale a été conçue comme une ressource du budget principal. Depuis 1992, et nonobstant les réserves qu'avait pu faire à ce sujet le comptable public, elle est directement imputée en recette du budget principal et ne transite plus par le budget annexe du service de l'eau comme ce fut le cas en 1990 et 1991. Dans la mesure où cette fraction du droit d'entrée n'était pas destinée à couvrir des dépenses du service de l'eau, la charge de son financement ne pouvait pas être à bon droit répercutée dans le prix demandé aux usagers
16- En contrepartie du droit d'exploiter le service de l'assainissement pendant vingt-cinq ans, le fermier s'est engagé à verser à la commune la somme de 128.518.799,16 F.
Aux termes mêmes du contrat la ville affecte cette somme à la couverture de ce qui est présenté comme des charges, au nombre de trois :
"paiement des annuités (capital + intérêts) des
emprunts contractés par elle au titre du budget de l'assainissement
à la date du 31 décembre 1988" (3.387.411,26 F);
"paiement des versements que la ville doit effectuer au SIEPARG, au
titre de sa quote-part du remboursement des emprunts contractés
au 31 décembre 1988, pour financer (cinq) ouvrages d'évacuation
des eaux pluviales" (59.631.387,90 F);
"paiement d'une fraction des annuités des emprunts souscrits
par le SIEPARG pour la réalisation des stations d'épuration
du Fontanil et de l'agglomération grenobloise et du collecteur RIve
gauche Isère, mise à la charge de la ville" (65.500.000 F).
Si l'on prend comme taux d'actualisation 9,1 pour cent pour les mêmes raisons que pour le service de l'eau, la somme des versements prévus par le contrat, soit 128.518.799,16 F avait une valeur actuelle de 76.158.533,05 F en 1989, date de conclusion du contrat.
Le droit d'exploiter le service de l'assainissement pendant 25 ans a donc été acquis pour le prix de 76 millions de francs environ (valeur actuelle 1989).
17- Le contrat ne donne pas la liste des emprunts dont l'amortissement est prix en charge par la COGESE. A la demande de la Chambre, les services de la ville ont établi un tableau qui donne année par année la composition de la somme remboursée à la commune par le fermier. A la différence de ce qui a été relevé pour le service de l'eau, la totalité des annuités relatives à ces 7 emprunts a été intégralement mise à la charge du fermier. En raison d'une erreur de dactylographie touchant l'annuité 1993, le fermier versera même un peu plus (2.000 F) que ce qui est dû par la ville aux prêteurs.
18- En revanche, on peut reprendre une des observations faites à propos du contrat "eau". Compte tenu de la date à laquelle ont été arrêtés les termes de la négociation, s'est trouvée éliminée la prise en charge des emprunts qui ont bien été contractés par la ville pour financer des équipements remis au fermier, mais dont le remboursement était supporté par le budget principal lors de la conclusion du contrat. Ainsi les annuités des emprunts réalisés pour financer la construction d'équipements relevant du réseau d'assainissement lors de grandes opérations d'aménagement (Alpexpo, Beauvert, Porte villeneuve, port de France, Hoche, les Vignes, Anatole France) étaient imputées au budget principal jusqu'à ce qu'une délibération du 9 décembre 1991 décide d'en transférer la charge au budget annexe de l'assainissement.
Le montant total des annuités des emprunts contractés avant la date de conclusion du contrat passé avec le fermier (3 novembre 1989) peut être estimé à 20.540.841,11 F (annexe B10). Pour faire face à cette charge, dont la naissance est antérieure à la conclusion du contrat conclu avec la COGESE, la commune disposera des 3.387.411,26 francs remboursés par cette dernière et, pour le surplus, de la contribution spéciale versée par le fermier, qui en sera réduite d'autant.
19- Le contrat "assainissement" n'institue pas explicitement une contribution spéciale analogue à celle qui est prévue par le contrat "eau". Cette contribution n'en existe pas moins, mais sous deux dénominations totalement inappropriées : fraction de la quote-part des emprunts contractés par le SIEPARG pour le financement d'ouvrages d'eau pluviales, fraction de la quote-part des emprunts contractés par le SIEPARG pour le financement d'ouvrages d'assainissement.
En 1989, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, le SIEPARG a institué une surtaxe destinée à financer les charges d'équipement et de fonctionnement de son service d'assainissement à compter du 1er juillet 1989 et la commune a décidé de fiscaliser, à compter du 1er janvier 1990, la participation versée au SIEPARG pour financer les ouvrages d'évacuation des eaux pluviales. Du fait de ces deux mesures, le budget annexe du service de l'assainissement n'a plus eu à verser quelque participation que ce soit au SIEPARG dès l'exercice 1990. Dès lors, les versements obtenus du fermier au titre du service de l'assainissement ne constituent pas des remboursements de charges, à l'exception de la fraction de 3.387.411,26 F correspondant à l'annuité des emprunts du service. Compte tenu de la date de conclusion de premier, puis de deuxième contrat d'exploitation du service de l'assainissement, les responsables de la commune ne pouvaient ignorer cette réalité en ce qui concerne ce que le contrat appelle la fraction correspondant à la quote-part des annuités des emprunts souscrits par le SIEPARG pour la réalisation d'ouvrages d'assainissement (65,5 millions de francs). En application de la délibération du SIEPARG du 30 juin 1989, cette charge se trouvait couverte à partir du 1er juillet 1989 par une surtaxe acquittée par les usagers.
C'est donc fallacieusement que la rédaction des dispositions relatives à cette quote-part, présentant ce versement comme un remboursement de charges résultant d'un engagement de la commune vis-à-vis du SIEPARG, alors que cet engagement venait de prendre fin et qu'en conséquence ce versement du fermier constituait pour la commune une ressource nette, a été maintenue dans le texte du contrat soumis au conseil municipal lors de ses séances du 13 juillet et du 30 octobre 1989.
Comme celle du contrat "eau", la contribution spéciale du contrat "assainissement" (125.131.387,90 F) a été conçue comme une ressource du budget principal. Toutefois, elle n'est pas directement imputée au budget principal et transite toujours par le budget annexe de l'assainissement avant d'être reversée au budget principal. On peut donc reprendre à son sujet ce qui a été dit plus haut de la contribution spéciale du contrat "eau : dans la mesure où cette fraction du droit d'entrée n'était pas destinée à couvrir des dépenses du service de l'assainissement, la charge de son financement ne pouvait pas être à bon droit répercutée dans le prix demandé aux usagers.
20- Seul le contrat conclu pour l'exploitation du service de l'eau institue une redevance annuelle. Le contrat conclu pour l'exploitation du service de l'assainissement ne contient pas de disposition analogue et cette absence n'a pas été expliquée.
Le fermier est tenu de verser annuellement une redevance de 8.800.000 F. Celle-ci est révisée semestriellement par application de la formule d'indexation des tarifs fixés pour les fournitures d'eau.
Dans une lettre adressée au préfet le 3 avril 1990, le maire présente dette redevance comme la contrepartie des charges supportées par le budget principal pour le compte des deux services. La redevance a donc été conçue comme une ressource du budget principal. Les documents remis en cours d'instruction pour justifier la contribution spéciale "eau" et la redevance sont les mêmes.
Pourtant, il existe une différence importante entre ces deux types de ressources. La contribution spéciale n'est versée que pendant 15 ans, la redevance est versée pendant toute la durée de la convention.
La redevance était payable pour la première fois en décembre 1989. Cette année là, elle a été directement imputée au budget principal. Cette anomalie n'a pas été reproduite.
21- La rédaction du paragraphe du contrat "eau" instituant cette aide financière est ambiguë. Au terme d'un article instituant une redevance annuelle, ce paragraphe semble instaurer une fraction spéciale de redevance affectée à des opérations particulières de la commune, définies à l'article 16 du contrat. Comme, telle on attendrait que cette redevance soit versée à la commune à l'instar d'une participation financière. Mais la formulation retenue (la société consacrera une somme... aux actions entreprises par la ville) laisse ouverte une autre possibilité : la société ne versera pas une redevance à proprement parler, mais prendra à sa charge dans la limite d'une somme de 500.000 francs par an un certain nombre de dépenses qui par leur objet relèveront des actions de la ville définies à l'article 16 du contrat. C'est cette voie qui a été suivie.
22- Il est toutefois difficile de s'assurer que le fermier a satisfait à l'obligation qui lui est faite par le texte ci-dessus mentionné. Car, s'il résulte des documents remis par les services de la ville que ce dernier aurait dépensé 2.821.487,36 francs sur la période 1989-1994, soit 58.330,14 francs de moins que le total prévu, il est clair qu'une partie des dépenses ne relève pas de l'objet assigné à ces sommes par le contrat et surtout que certaines d'entre elles peuvent être considérées comme de simples dépenses d'exploitation.
L'engagement du fermier porte essentiellement, semble-t-il, sur sa participation à des études touchant à l'environnement et aux risques majeurs. Toutefois, en ce qui concerne deux projets spécialement mentionnés, cet engagement est plus précis : le fermier constituera et gérera le stock d'eau de sécurité selon les prescriptions fixées à la lumière des études auxquelles il aura participé, il exploitera le réseau de surveillance de la nappe phréatique de Grenoble.
Le projet de constitution d'un stock d'eau de sécurité, tel qu'il était conçu au moment de la conclusion du contrat (ensachage d'eau potable et stockage), a été abandonné. Des études ont néanmoins été commandées par le fermier à des étudiants sur des sujets touchant à la sécurité de l'approvisionnement en eau. Une documentation technique sur le matériel d'ensachage a été constituée. Les dépenses correspondantes ne sont pas individualisées dans le relevé de dépenses présenté.
La surveillance de la nappe phréatique est assurée par le fermier, qui a dépensé pour cela 358.516,04 francs entre 1989 et 1994 d'après le document ci-dessus mentionné.
Ce relevé de dépenses mentionne, mais pas toujours avec précision, les actions qui ont été financées au cours de la période 1989-1994. Bien que la rédaction de l'article 16 du contrat soit assez imprécise pour permettre beaucoup de choses (notamment la première phrase :"La société s'associera à toutes les actions entreprises par la ville de Grenoble sur le plan local, national ou international, en ce qui concerne l'environnement et les risques majeurs"), il semble que les décisions d'utilisation des crédits prévus n'aient pas été à la hauteur des ambitions affichées.
Figurent dans le relevé des frais de visites d'ouvrages ou de journées portes ouvertes (327.761,11 F), de réalisation de documentation (70.000 F), de participation à des salons (237.772 F), de classes d'eau (16.455 F), la création d'une fresque (262.436 F).
Des travaux d'entretien en dehors du périmètre du service affermé ont été pris en charge (618.513 F). Il en a été de même pour des analyses de l'environnement à proximité du périmètre de protection (181.692,21 F). Le fermier a remboursé à la commune les frais d'acquisition de terrains dans la zone de protection des captages (132.500 F), les dépenses de confortement du versant Est de la montagne de Rochefort (142.320 F), il a payé une clôture (50.000 F), un équipement de véhicule Unimog (45.885 F), un extracteur d'air (28.000 F).
L'exécution du contrat aurait gagné en clarté si l'article 5-2 avait été rédigé de telle façon que la somme de 0,5 million de francs fût purement et simplement ajoutée à la redevance de 8,8 millions de francs et versée à la ville dans les mêmes conditions. Cela aurait évité au fermier de payer des dépenses qui incombaient incontestablement au maître d'ouvrage et que fussent ainsi enfreintes les règles applicables à ce type de dépenses (par exemple la règle de l'autorisation budgétaire). En ses inverse, le fermier n'aurait pas imputé sur une ressource à la disposition de la ville des dépenses qui sont contractuellement à sa charge ou dont il a pu avoir l'initiative (par exemple sa participation aux salons Naturissima).
23- Le fermier s'est engagé à racheter les matériels et les stocks des deux services nécessaires à son exploitation. Les prix de rachat ont été fixés après arbitrage d'un expert comptable. Les opérations de rachat qui ont procuré à la commune une recette de 5.755.075 F ne donne lieu à aucune observation particulière de la part de la Chambre.
24- Pour chaque agent appartenant aux services de l'au et de l'assainissement qui refuse d'être détaché auprès de lui ou qui, après une période de détachement, est réintégré dans le personnel de la ville, le fermier s'est engagé à verser à la commune une indemnité de 150.000 F. Cette indemnité est affectée à un fonds de formation et de reconversion mis en place par la ville. Elle est révisable semestriellement par application de la formule d'indexation des fournitures d'eau.
Le fermier a versé à la commune 7.050.000 F à ce titre depuis l'entrée en vigueur des deux conventions. Les sommes encaissées ont été imputées en recette du compte principal.
Contrairement aux dispositions contractuelles, le montant des indemnités versées en 1991, 1992 et 1994 n'a pas été révisé.
25- Le contrat "assainissement" fait obligation au fermier de financer et de mettre en service dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur du contrat un dispositif de surveillance du réseau d'assainissement. Ce n'est qu'au cours du dernier trimestre de l'année 1994, soit avec trois ans de retard, que le système de télégestion du réseau a été opérationnel. A la date du 1er février 1995, la COGESE avait dépensé 2.214.019,50 F hors taxes pour l'installation du dispositif de surveillance du réseau.
26- Le fermier s'est engagé à effectuer au profit de la commune et des titres divers un certain nombre de versements. A l'exception de la redevance annuelle et de l'aide financière aux actions de la ville ayant pour objet la défense de l'environnement, les sommes verses ne sont l'objet d'aucune revalorisation et sont donc exprimées en francs courants.
Ces versements non indexés exprimés en francs courants sont récapitulés ci-dessous :
Annuités des emprunts "eau" = 40.451.497 F
Annuité des emprunts "assainissement" = 3.387.408 F
Contribution spéciale "eau" = 222.000.000 F
Contribution spéciale "ouvrages d'assainissement" = 65.500.000
F
contribution spéciale "ouvrages d'eaux pluviales" = 59.631.380
F
Rachat des matériels et des stocks = 5.755.075 F
Fonds de formation et de reconversion = 7.050.000 F
Système de contrôle du réseau d'assainissement
= 2.214.019 F
Total = 405.989.379 F
Le montant de la redevance annuelle et celui de l'aide financière aux actions de protection de l'environnement sont indexées. Si on extrapole l'évolution de la formule d'indexation au cours des cinq dernières années, il y a lieu de leur appliquer une augmentation annuelle de 2,5 pour cent. D'où les versements suivants après indexation :
Redevance annuelle "eau" = 300.588.323 F
Dépenses pour l'environnement "eau" = 17.505.854 F
Total = 318.094.177
F
Au total, les versements du fermier atteindront en francs courants non actualisés la somme de 724 millions de francs. Exprimés en valeur actuelle de 1989 après application d'un taux d'actualisation de 9,1 pour cent (suggéré par le contrat lui-même), ces versements s'élèvent à 355 millions de francs (annexe A1).
27- Lorsqu'elle a délégué la gestion de ses deux services, et comme il se doit dans une logique d'affermage, la commune n'a pas transféré toutes ses charges au fermier. Elle a conservé des charges substantielles : remboursement des emprunts contractés pour les deux services, mais, comme on le verra aussi, dépenses d'équipement (renouvellement de certains équipements affermés, extension des réseaux ). Au lieu de transférer comme elle l'a fait à son fermier toutes les recettes tirées de ses services (à une exception près : les participations des propriétaires à la construction d'égouts, mais ces participations couvrent partiellement les dépenses de construction des égouts, c'est à dire des charges spécifiques à la commune), elle aurait dû conserver de ces ressources celles qui lui étaient nécessaires, sous forme d'une surtaxe (cette surtaxe a bien été instituée, mais sont taux a été fixé à 0 %) et ne transférer à son fermier que la différence entre la totalité des recettes des services et le montant de la surtaxe.
La commune a préféré transférer à son fermier toutes ses recettes, à charge pour ce dernier de lui rétrocéder les ressources dont elle a besoin. Le fermier dispose donc, pour couvrir ses propres charges, de ce qui reste des recettes transférées, au niveau qui était le leur au moment de la mise en affermage, une fois qu'il a prélevé sur ces dernières ce qu'il rétrocède à la commune. Il dispose aussi des recettes procurées par les augmentations de tarifs.
28- Pour comprendre l'intérêt du système de financement choisi, il faut supposer que la ville aurait pu conserver sous forme de surtaxe les fractions de recettes correspondant aux excédents de ses deux services et aux postes de dépenses conservés, de telle façon que l'on puisse comparer le montant total de ces fractions de recettes avec le montant total des versements du fermier à son profit. A partir des données résultant de l'analyse des comtes annexes des deux services à la fin de la période de régie directe (annexes B1, B4 et B8), la Chambre a estimé le montant de ces fractions de recettes.
Estimé en fonction des conditions économiques de l'exploitation des deux services à la fin de la période de régie directe, le montant total des fractions de recettes transférées s'élève donce à 903 millions de francs courants non actualisés. Exprimées en valeur actuelle de 1989 après application d'un taux d'actualisation de 9,1 pour cent (suggéré par le contrat lui-même), ces ressources s'élèvent à 308 millions de francs (annexe A1). Les versements du fermier à la ville atteignent, comme on l'a vu, la somme de 724 millions de francs courants non actualisés, soit 355 millions de francs courants en valeur actuelle de 1989. En conséquence, par construction, les augmentations de tarifs, dont il sera question ci-après et telles qu'elles sont programmées par les deux contrats, ne sont pas destinées, du moins à titre principal, au financement des versements du fermier à la ville (annexe A3).
29- En francs courants non actualisés, le montant versements du fermier sur toute la durée du contrat (724 millions) est inférieur à celui des fractions de recettes transférées au fermier et rétrocédées à la ville, soit pour couvrir les charges conservées par elle, soit pour compenser la perte des résultats des deux services affermés (903 millions). Cette constatation ne s'impose pas d'emblée : elle résulte, en effet, de l'analyse de la situation financière des services au moment précis de leur transfert (c'est à dire après la triple réforme de 1989 pour le service de l'assainissement), qui met notamment en évidence les excédents transférés au fermier en même temps que les recettes des services.
En revanche, exprimés en valeur actuelle de 1989 en prenant comme taux d'actualisation 9,1 pour cent pour les raisons déjà exposées, les versements du fermier s'élèvent à 355 millions alors que les recettes qui les financent n'atteignent que 308 millions (annexe A1).
Comme le montre le tableau de l'économie des contrats (annexes A1 et A2), les versements du fermier sont supérieurs aux recettes qui les financent pendant les onze premières années du contrat. C'est à partir de la douzième année que cette situation s'inverse. En dépréciant de plus en plus fortement les flux financiers à venir au fur et à mesure que l'on s'éloigne de l'instant présent, l'actualisation met bien en évidence ce phénomène, puisqu'au terme des vingt cinq ans d'affermage, le solde pour la commune , exprimé en valeur actuelle de 1989, se révèle positif de 47 millions (le solde est positif de 21,1 millions de francs avec un taux d'actualisation de 6 pour cent, il est positif de 58,5 millions de francs avec un taux d'actualisation de 12 pour cent). En revanche, exprimé en francs courants non actualisés, il se révèle négatif de 179 millions.
La délégation des services de l'eau et de l'assainissement a donc été utilisée comme une technique financière permettant d'échanger sur une période de vingt cinq ans un flux de recettes contre un autre et, par ce moyen, de réaliser un gain grâce à l'encaissement anticipé de ressources. Cette déviation par rapport à l'objectif normal d'une délégation de service public a été rendue possible par le choix d'une mode de financement des charges conservées par les deux services inapproprié au cadre de l'affermage, puisque la commune aurait dû se procurer directement auprès des usagers par le biais de la surtaxe les ressources nécessaires à la couverture de ces charges. Elle a nécessité, de plus, la fixation d'une durée anormalement longue (25 ans) des deux conventions.
30- Comme on vient de le voir, le fermier rétrocède à la commune des recettes qui ont deux destinations bien différentes. Une partie d'entre elles couvre des charges des deux services conservées par la commune (annuités des emprunts, dépenses d'équipement) et le reste alimente le résultat des deux services. Les charges conservées ne l'ont toutefois pas été à l'identique. En ce qui concerne les charges d'équipement, il convient de relever que l'affermage a permis leur allégement : les dépenses de renouvellement du réseau d'eau, des installations électromécaniques, du matériel d'hydrocurage et les dépenses d'acquisition du matériel nécessaire à l'exploitation (véhicules, etc) ont été transférées au fermier. Par contrecoup, les annuités d'emprunts et les dotations aux amortissements devraient également diminuer. Les économies ainsi réalisées accroissent à due concurrence la part des versements constitutive d'un surplus financier pour la ville. De plus, la délégation de la gestion des services d'eau et d'assainissement a eu pour effet de transférer au fermier des charges antérieurement supportées par le budget principal de la commune pour le copte de ces deux services. Cette économie a une incidence positive sur le résultat du budget principal.
31- Grâce aux deux moyens mis en évidence ci-dessus, la délégation de la gestion a donc pour effet d'accroître le surplus financier généré par l'exploitation des deux services. L'estimation de cet accroissement est toutefois très difficile à faire. Comme on le verra ci-dessous, une étude produite à la Chambre a tenté d'apporter une réponse à cette gestion. Il n'est pas évident de fixer la limite maximale de cet accroissement.
Dans un sens, en effet, il faut ne prendre en compte que les versements du fermier qui ne sont pas directement affectés à la couverture de charges (redevance annuelle, contributions spéciales, rachat des stocks). Leur somme est à majorer du montant de l'économie réalisée par le budget principal du fait du transfert au fermier de charges supportées par ce budget pour le compte de ces deux services, l'estimation de cette économie faisant elle-même l'objet de discordantes comme il a été dit ci-dessus. Elle est à majorer également du montant des impôts versés par le fermier à la ville et à diminuer des dépenses supplémentaires induites pour ce même budget principal par l'augmentation des tarifs de l'eau et de l'assainissement consécutive à l'affermage de ces services.
Dans l'autre ses, on doit déduire de ce total le montant du surplus financier apporté à la ville par les deux services à la fin de la période de régie directe et le montant des charges conservées par ces derniers. Comme il a été dit ci-dessus, l'évaluation du surplus financier apporté à la ville par les deux services à la fin de la période de régie directe est fonction de l'estimation des charges que le budget principal supportait alors pour le comte des deux services. Quant aux charges conservées par les deux services, elles sont difficiles à évaluer. Deux d'entre elles sont substantielles : il s'agit des dépenses d'équipement, amortissements compris, et de l'annuité de la dette. Or le montant de ces deux charges résulte directement de la politique d'investissement décidée par la commune pour ses deux services. Mais, si celle-ci entend au minimum conserver la valeur de son patrimoine non transféré, ce montant sera au moins égal à ce qu'il était au moment de la mise en affermage.
La ville n'ayant pas d'autres ressources que les versements du fermier pour faire face à ces charges, et sauf à imposer de nouveaux prélèvements aux usagers (ce qui a été prévu, puisqu'une surtaxe a été instituée dans les deux conventions d'affermage et que son taux a été fixé à 0 pour cent), il incombe donc à ses responsables d'arbitrer constamment entre les dépenses à engager pour les services de l'eau et de l'assainissement et la réduction concomitante du surplus financier apporté par l'affermage de ces services.
Ces réserves faites, il n'est pas contestable que la délégation de leur gestion a pour effet, non seulement de conserver le surplus financier généré par l'exploitation des deux services sous le régime de la régie, mais encore de l'augmenter dans une proportion qu'il est toutefois difficile d'évaluer.
Un tel choix de gestion aurait été irrationnel s'il s'était agi pour la commune de réserver à ses services d'eau et d'assainissement les ressources ainsi conservées, pour les unes, ou obtenues, pour les autres. Ces ressources excédant les besoins des deux services, une bonne partie en serait demeurée inemployée et, compte tenu des règles applicables aux fonds déposés au Trésor public, sans rémunération. C'est pourquoi, afin de conserver le bénéfice procuré par leur réception, les ressources en question ont été affectées au financement d'actions totalement étrangères aux deux services qui les procurent. C'est donc au prix d'une illégalité, sur laquelle la Chambre revient plus loin, que la commune peut retirer un intérêt financier de son choix de gestion.
32- La ville a remis à son fermier deux services en état de marche avec l'obligation de les exploiter. Ce faisant, et sans que les contrats mentionnent sur ce point pour quelles raisons objectives elle consentait à cela, elle a accepté par convention de procurer à son fermier des moyens financiers beaucoup plus importants que ceux avec lesquels jusque là elle avait fait fonctionner ses services.
33- L'article 39 du contrat constitue le coeur du dispositif financier adopté. Cet article fixe les prix que le fermier est autorisé à appliquer à ses fournitures d'eau pendant la durée de la convention. Il s'agit des tarifs de base maximaux, ce qui laisse au fermier la faculté de les fixer à des niveaux inférieurs. En réalité, ce dernier a immédiatement appliqué les tarifs maximaux.
Trois types de recettes sont prévues par l'article 39 du contrat : les abonnements, les locations de compteurs, le prix du mètre cube d'eau. La commune n'en avait pas d'autres lorsqu'elle gérait elle-même son service.
Le prix hors TVA du mètre cube d'eau consommée augmente progressivement de telle manière que son montant passe de 2,20 F en 1989 à 3,64 F à compter de 1996. Il est révisé chaque semestre.
Le prix de départ TTC est supérieur à celui qui était acquitté par l'usager au moment de la conclusion du contrat, soit 2,29 F (auquel s'ajoute 0,03 F de redevance de prélèvement reversés à l'agence de bassin). Au demeurant ce prix de départ n'a été appliqué qu'au cours du dernier trimestre de 1989, puisque dès le 1er janvier 1990 il a été augmenté par le simple effet de la clause de révision. En effet, aux termes mêmes de l'article 39, et bien que la convention n'ait été conclue que le 3 novembre 1989, les tarifs sont définis à la date du 1er janvier 1989.
Le volume d'eau de référence donnant lieu à facturation est la moyenne des trois années précédant l'année d'entrée en vigueur du contrat, soit 15.300.000 mètres cubes. L'article 47 de la convention prévoit qu'en cas de variation de ce volume supérieure à 10 pour cent une demande de révision de prix de l'eau pourrait être présentée par l'un ou l'autre cocontractant. Toutefois, il faut soustraire de ce volume les ventes d'eau en gros à quelques communes, soit 1.100.000 mètres cubes, qui sont vendus aux conditions tarifaires antérieurs à l'affermage. De plus, on doit appliquer au tarif un abattement de 6 pour cent pour tenir compte de l'effet des coefficients dégressifs pour grosse consommation. Au terme du calcul dont le détail est annexé (annexe B13), on peut donc estimer à 373 millions de francs courants non actualisés les recettes supplémentaires hors TVA générées par l'application de l'article 39 sur toute la durée du contrat.
Deux tarifs sont prévus pour la partie fixe des abonnements : 69,90 F hors TVA par an pour les abonnements correspondant à une consommation inférieure ou égale à 500 m3 par mois, 279,80 F hors TVA par an pour les abonnements correspondant à une consommation supérieure à 500 m3 par mois. La partie fixe est perçue d'avance et chaque semestre. Elle est révisée dans les mêmes conditions que le prix du mètre cube d'eau et le loyer des compteurs.
La ville percevait la partie fixe annuellement et à terme échu. De plus, celle-ci ne se montait qu'à 26,50 F (sans TVA, la commune n'ayant pas assujetti ses recettes à cette taxe) pour les petits abonnements (moins de 500 m3 par mois) et à 106 F pour les gros (plus de 500 m3 par mois, compteurs généraux d'immeubles et HLM). En acceptant que la partie fixe des abonnements soit augmentée de 164 pour cent, la commune a octroyé à son fermier une recette supplémentaire annuelle hors TVA de l'ordre de 2,4 millions de francs courants : les 46.432 abonnés domestiques (en 1990) ont payé 43,40 F de plus, soit collectivement 2.015.149 F ; quant aux 2598 gros abonnés, ils ont payé 173,80 F de plus, soit collectivement 451.532 F.
Les dispositions relatives aux parties fixes des abonnements ont donc été conçues pour procurer au fermier une recette supplémentaire hors TVA de l'ordre de 61 millions de francs courants non actualisés sur toute la durée du contrat.
Les tarifs prévus par la convention sont les derniers appliqués par la ville. Ils sont exprimés hors TVA dans la convention. La location des compteurs ne génère pas de nouvelles recettes pour le fermier. Le prix en est révisé dans les mêmes conditions que le prix du mètre cube d'eau et la partie fixe de l'abonnement.
Les prix de base fixés par le contrat sont assujettis à une formule d'indexation qui est définie à l'article 40. Comme il a été dit plus haut, ces prix ont été fixés à la date du 1er janvier 1989, antérieure de plus de 10 mois à celle d'entrée en vigueur du contrat, et étaient révisables pour la première fois le 1er juillet 1989.
Le jeu de cette formule appliquée chaque semestre a eu pour effet qu'à la date du 1er juillet 1994 le prix du mètre cube d'eau (3,630 F) se trouvait majoré de 16,34 pour cent par rapport au prix prévu à l'article 39 du contrat (3,12 F). Entre le 1er janvier 1989 et le 1er juillet 1994, soit dans le même laps de temps, l'indice d'ensemble des prix à la consommation, qui est une mesure de l'inflation, n'a augmenté que de 13,1 pour cent.
La formule d'indexation choisie, en ayant eu pour effet de ne pas annuler simplement la dépréciation monétaire, a donc provoqué une augmentation sensible des prix de base depuis l'entrée en application de la convention.
En extrapolant les résultats de l'évolution de cette formule d'indexation au cours des cinq dernières années, on peut appliquer une augmentation annuelle de 2,5 pour cent aux montants estimés des ressources supplémentaires procurées au fermier par le contrat. Ces dernières s'élèvent alors en francs courants non actualisés à 634 millions environ (annexe A1).
34- Au cours des quatre premières années de pleine application de la convention, le mécanisme mis en place pour doter le fermier de ressources supplémentaires par rapport à la situation antérieure à joué dans le sens voulu, mais pas avec l'ampleur prévue (annexe B14).
En effet, depuis l'entrée en vigueur du contrat, les ventes d'eau ont continué de diminuer conformément à la tendance antérieurement observée. A tel point que, si le volume d'eau vendue en 1994 et 1995 ne dépasse pas le niveau atteint en 1993 (13.660.000 m3), le fermier sera en droit de demander la révision du prix de l'eau en application de l'article 47 afin de maintenir l'équilibre de son contrat.
35- On peut faire à propos des recettes du service de l'assainissement une observation similaire à celle qui a été faite pour le service de l'eau. Les recettes perçues par la commune pour l'exploitation de son service ont été transférées intégralement au fermier.
Il s'agit de la redevance d'assainissement, mais aussi d'autres recettes, par exemple de la rémunération de prestations de services effectuées ou du remboursement de charges (1,1 million de francs environ en 1989).
L'article 32 du contrat définit la rémunération du fermier. Cet article prévoit une rémunération dite de base et programme son augmentation pendant la durée d'application de la convention. Il prévoit également la révision semestrielle de cette rémunération par application d'une formule d'indexation.
Cette rémunération est couverte par la redevance d'assainissement. Elle augmente progressivement de telle sorte que son montant hors taxes passe de 0,87 F le mètre cube en 1989 à 1,43 F à partir de 1995.
A la différence du prix de l'eau toutefois, la rémunération part d'un plancher inférieur au dernier tarif encaissé par la ville (0,945 F), mais l'écart est moindre qu'il ne paraît puisque la rémunération du fermier est à majorer du montant de la TVA et que la redevance payée par l'usager s'élève donc au départ à 0,91785 F TTC par mètre cube.
Comme pour l'eau, on peut estimer le montant des ressources supplémentaires générées par l'application de l'article 32 du contrat. Le volume d'eau de référence est celui de l'article 38 du contrat : 12.300.000 m3. Ce volume tient compte de l'effet des coefficients dégressifs appliqués aux grosses consommations, il s'agit donc d'un volume corrigé, à la différence du volume de référence utilisé pour l'eau potable. Dès lors, il n'est pas nécessaire de prévoir un abattement pour dégressivité. Au terme du calcul dont le détail est annexé (annexe B15), on peut estimer à 124 millions de francs courants non actualisés les recettes supplémentaires hors TVA générées par l'application de l'article 32 sur toute la durée du contrat.
La rémunération du fermier est révisée chaque semestre par application d'une formule d'indexation. Comme elle a été fixée à la date du 1er janvier 1989, soit antérieurement à la date de conclusion du contrat, elle était révisable dès le 1er juillet 1989.
L'application de la formule d'indexation a eu pour effet qu'à la date du 1er juillet 1994 le montant de la rémunération du fermier (1,55 F hors taxes par m3) se trouvait majoré de 18,32 pour cent par rapport au montant de base mentionné dans le contrat (1,31 F hors taxes). Entre le 1er janvier 1989 et le 1er juillet 1994, soit dans le même laps de temps, l'indice d'ensemble des prix à la consommation, qui est une mesure de l'inflation, n'a augmenté que de 13,1 pour cent.
Les conclusions faites à propos de la formule d'indexation du contrat "eau" peuvent donc être reprises à ceci près que la formule d'indexation du contrat "assainissement" a eu pour effet d'augmenter les prix de base plus sensiblement que ne l'a fait cette du contrat "eau". En extrapolant les résultats de l'évolution de cette formule d'indexation au cours des cinq dernières années, on peut appliquer une augmentation annuelle de 3,1 pour cent au montant des ressources supplémentaires hors TVA procurées au fermier par le contrat. Ces dernières s'élèvent alors en francs courants non actualisés à 199 millions environ (annexe A1).
36- Au cours des quatre premières années de pleine application de la convention, le mécanisme mis en place pour doter le fermier de ressources supplémentaires par rapport à la situation de régie directe a fonctionné dans le sens voulu et avec l'ampleur prévue, dans la mesure où, à la différence de ce qui a été constaté pour l'eau potable, le volume servant d'assiette à la rémunération du fermier a été supérieur au volume de référence, sauf en 1993 où il a été inférieur (annexe B16).
37- L'augmentation des tarifs programmée par les deux contrats a été conçue pour procurer au fermier plus de 830 millions de francs courants non actualisés de recettes supplémentaires hors TVA (annexes A1 et A2). En valeur actuelle de 1989 et en prenant le même taux d'actualisation que plus haut, ces recettes s'élèvent à 246 millions de francs.
Ces résultats doivent être rapprochés de ceux qui ont été mis en évidence dans l'observation relative à l'intérêt financier de l'opération d'affermage pour la commune. En valeur actuelle de 1989, les recettes supplémentaires procurées par l'augmentation des tarifs sont amputées de 47 millions de francs au profit de la commune, de telle sorte que le solde pour le fermier ne s'élève plus qu'à un peu moins de 199 millions (le solde est positif de 121,7 millions de francs avec un taux d'actualisation de 12 pour cent, il est positif de 335,2 millions de francs avec un taux d'actualisation de 6 pour cent). Mais, en francs courants non actualisés, les 179 millions que ne récupère pas la commune s'ajoutent à celles-ci, si bien que ce sont 1,009 milliard de francs de recettes supplémentaires hors TVA qui au total sont mis à la disposition du fermier.
Comme indiqué ci-dessus, les fractions de recettes reversées à la commune couvrent des charges conservées par la ville : frais financiers, dotations aux amortissements destinées au financement des dépenses d'équipement. Or il existe des charges de même nature pour le fermier, qui lui aussi doit supporter des frais financiers et des dépenses d'équipement. Par construction, les recettes correspondantes étant rétrocédées à la ville, ces dépenses ne peuvent être ouvertes que par les recettes supplémentaires procurées par l'augmentation des tarifs. De plus, du fait de l'affermage, les charges antérieurement supportées par le budget principal de la ville pour le compte de ses deux budgets annexes dans des conditions ci-dessus évoquées se sont trouvées transférées au fermier sans que les ressources qui les couvraient le soient. Il convient de faire état, enfin, des charges inhérentes à la gestion privée (taxe professionnelle, obligations légales en matière de frais de personnel soumis au code de travail, etc.). Ces charges s'imputent également sur le supplément de ressources dont a été doté le fermier.
Il est d'autant plus regrettable que les conventions, sous la forme par exemple de comptes prévisionnels d'exploitation, n'aient pas fait apparaître en détail les charges qui étaient de nature à justifier un pareil montant de ressources supplémentaires et fait ressortir en conséquence la rémunération normale des capitaux investis.
38- En réponse aux observations de la Chambre sur l'économie des contrats d'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement, le fermier a produit une étude réalisée à sa demande par un cabinet spécialisé. La Chambre a pris connaissance avec intérêt des conclusions de ce travail qui a pour objet de déterminer l'impact de la délégation partielle de la gestion des services de l'eau et de l'assainissement pour les Grenoblois, c'est à dire pour l'ensemble constitué par les consommateurs et la commune de Grenoble.
Le cabinet compare, d'un côté, le surcoût résultant pour les consommateurs d'eau de l'augmentation des tarifs et de la fréquence plus rapide de la facturation (436 millions de francs courants actualisés valeur 1995, 251 millions de francs courants actualisés valeur 1989, 884 millions de francs courants non actualisés), de l'autre, les apports financiers à la ville, nets de charges (549 millions de francs courants actualisés valeur 1995, 316 millions de francs courants actualisés valeur 1989 et 674 millions de francs courants non actualisés), diminués du montant du surplus qu'aurait dégagé la commune si elle avait continué de gérer elle-même ses services d'eau et d'assainissement (49 millions de francs courants actualisés valeur 1995, 28 millions de francs courants actualisés valeur 1989 et 117 millions de francs courants non actualisés). La comparaison fait apparaître pour l'ensemble constitué par la ville et les usagers un gain de 64 millions de francs courants actualisés valeur 1995, un gain de 37 millions de francs courants actualisés valeur 1989 et une perte de 327 millions de francs courants non actualisés sur les vingt cinq années d'affermage (synthèse produite en annexe B20).
39- Les paramètres utilisés -taux d'actualisation (9,6 pour cent), taux d'indexation- et les hypothèses de volumes facturés aux usagers sont différents de ceux de la Chambre, ce qui explique les écarts constatés entre les données comparables des deux études. La Chambre a estimé que les données de base utilisées par le cabinet pouvaient dans l'ensemble être retenues. Toutefois, sur quelques points substantiels, l'étude du cabinet serait à rectifier ou à compléter.
Pour calculer le surcoût supporté par les consommateurs d'eau, le cabinet a comparé le dernier prix appliqué par la ville et le prix du fermier. Au motif que cette comparaison devait être faite à partir de bases comparables, il a retiré du dernier prix appliqué par la ville une fraction de 22 centimes par mètre cube d'eau correspondant au montant des dépenses de d'investissement, afférentes aux services d'eau et d'assainissement, dont la ville a conservé la charge et qu'il a évalué à 3,23 millions de francs en valeur actuelle 1989. Ce retranchement n'était pas nécessaire, puisque précisément les versements du fermier sont en partie conçus pour couvrir les dépenses d'investissement des deux services conservées par la ville. Il faut donc annuler cette opération, ce qui a pour effet de diminuer le montant du surcoût supporté par les consommateurs. Ce dernier se trouve ramené de la sorte, après la correction ci-dessus indiquée du calcul du cabinet, de 251 à 209,6 millions de francs courants actualisés valeur 1989 (756,4 millions de francs non actualisés), dont 11,8 supportés par la commune en tant qu'usager des services d'eau et d'assainissement.
Le cabinet a considéré la redevance annuelle comme un apport net de charges. Or cette analyse n'est possible que parce que la question des dépenses d'équipement conservées par la ville a été traitée par lui en aggravant, comme on vient de le montrer, le surcoût supporté par les consommateurs. En réalité, et telle est bien la justification de la redevance d'affermage, celle-ci est versée à la ville pour lui permettre de faire face aux charges conservées (dépenses d'équipement, frais financiers) ou créées par l'affermage (dépenses de contrôle). Il faut donc considérer comme apport net à la commune, non pas la totalité de la redevance, mais seulement la partie de cette dernière qui constitue un surplus. Le montant de la redevance annuelle 1989 (9,3 millions de francs) doit être diminué au minimum de 3,23 millions de francs.
De plus, le cabinet a analysé comme un apport net la fraction de cette redevance employée à des actions relatives à l'environnement (0,5 million de francs), au motif qu'il n'a pas trouvé trace de ces dépenses dans les comptes de la régie et qu'il s'agit de charges supplémentaires pour des prestations bénéficiant aux Grenoblois. Les services de la ville ont répondu l'inverse à la Chambre. Les constatations faites par la Chambre infirment en bonne partie ce que dit le cabinet : d'une part, il n'est pas certain que le fermier s'acquitte de son obligation intégralement, d'autre part, la fraction de redevance a été fréquemment utilisée en remboursement de charges supportées par le service.
Ainsi, des 9,3 millions de francs valeur 1989 versés à la ville au titre de la redevance annuelle, il faudrait retrancher au moins 3,73 millions représentant le montant de l'aide aux actions relatives à l'environnement gérée directement par le fermier et celui des dépenses d'investissement conservées par la ville telles que le cabinet les a lui-même estimées (moyenne des années 1986-1988), soit 46,4 millions de francs valeur 1989 pour toute la durée des affermages. De la sorte, les apports financiers nets de charges, diminués de cette somme, s'élèveraient à 270,3 et non à 316,7 millions de francs en valeur actuelle 1989.
De ces apports à la ville le cabinet a retranché une part correspondant au surplus financier qu'aurait dégagé la régie si la ville avait continué de gérer elles-mêmes ses deux services. Une part des versements du fermier compense en effet la perte du surplus financier dégagé par la gestion des deux services.
Pour calculer ce surplus qu'aurait dégagé la ville, le cabinet a estimé les recettes en prenant pour assiette les volumes utilisés pour évaluer le surcoût supporté par les consommateurs et en appliquant à ces volumes les derniers tarifs de la régie réévalués annuellement pour tenir compte de l'inflation. Les tarifs ont donc été diminués de la part qui correspond aux dépenses d'équipement conservées par la commune, opération contestée ci-dessus. Les volumes utilisés dans le calcul sont inférieurs aux volumes vendus au temps de la régie. Cette autre base de départ peut être critiquée, car, si la ville avait continué de gérer elle-même ses services, les volumes vendus n'auraient probablement pas diminué autant qu'ils l'ont fait sous la gestion du fermier, cette diminution étant pour partie consécutive aux augmentations de tarifs.
Aux dépenses prises en compte dans le calcul du surplus perdu, ont été incorporées, comme il se doit, les prestations fournies à la régie par les services municipaux et supportées par le budget principal. Or, comme il a été précisé ci-dessus, le montant de ces dernières charges a fait l'objet d'évaluations discordantes. Le cabinet les a estimées à 6 millions de francs valeur 1989 par an et la ville a corrigé cette estimation dès qu'elle en a eu connaissance : pour elle, l'économie s'élève à 1,8 million de francs valeur 1989 par an.
L'incidence de cette discordance est forte. En effet, pour toute la période d'affermage, l'économie réalisée par la ville s'élèverait à 71,9 millions de francs courants actualisés valeur 1989 (214,6 millions de francs courants non actualisés) selon le chiffrage du cabinet et à 21,5 millions de francs courants actualisés valeur 1989 (64,4 millions de francs courants non actualisés) selon le chiffrage de la ville. Si l'on retient ce dernier, la perte du surplus financier se trouve grossie de la différence entre les deux estimations (50,4 millions de francs en valeur 1989).
En sens inverse, seules sont prises en compte en dépense dans le modèle du cabinet les annuités des emprunts contractés par les deux services à la date de leur affermage. L'omission des charges nées des emprunts ultérieures et des amortissements n'est pas admissible dans une projection de ce qu'aurait été la gestion de ces deux services s'ils avaient continué d'être exploités sous le régime de la régie directe.
Il conviendrait donc d'apporter au résultat du cabinet les amendements nécessaires. Dans un premier temps, la double correction du montant du surcoût et de la redevance annuelle aurait pour effet de ramener de 37,1 à 32,4 millions de francs en valeur actuelle (+41,7 millions dans un sens, -46,4 dans l'autre) le gain réalisé par les Grenoblois (au sens du cabinet). Mais, si l'on retient comme plus proche de la réalité l'estimation, faite par la ville, de l'économie réalisée par le budget principal du fait du transfert de charges supportées pour le compte des budgets annexes, l'impact de l'affermage devient alors négatif, puisque la perte du surplus financier se trouve grossie de 50,4 millions de francs valeur 1989, la perte s'élevant alors à 18 millions de francs en valeur actuelle 1989. Encore ce résultat doit-il prendre encore en considération les correctifs ci-dessus mentionnés à apporter dans un sens (estimation de toutes les dépenses des services conservées et couvertes par la redevance) et dans l'autre (prise en compte des annuités d'emprunts futures et des amortissements dans le calcul de la perte du surplus financier).
Dans une sens, les versements du fermier constitutifs d'un accroissement du surplus financier dégagé par l'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement de la ville s'élèveraient à 179,8 ou 230,2 millions de francs en valeur actuelle 1989. Compte tenu de la sous-estimation des recettes qu'aurait encaissées la régie et de l'omission de dépenses à la charge des deux services dans le calcul du cabinet, cette dernière somme doit être considérée comme la limite maximale que puisse atteindre l'accroissement du surplus financier apporté à la ville par les deux affermages. Dans l'autre sens, les prélèvements supplémentaires résultants des affermages pour les usagers (à l'exception de la ville) s'élèveraient à 197,8 millions de francs en valeur actuelle 1989.
40- Dans la logique de ce qui précède, il faudrait tenir compte toutefois d'un autre élément. Au nombre des recettes rétrocédées par le fermier figurent les recettes correspondant aux résultats des deux services à la fin de la période de régie directe. Or le montant atteint par le résultat du service de l'assainissement à ce moment-là provenait d'une réforme du financement de ce service qui a eu pour effet, comme il a été vu ci-dessus, de transférer des charges supportées par les usagers de ce service, d'une part, aux contribuables de la commune, d'autre part, aux usagers grenoblois du service d'assainissement de l'agglomération. Si l'on considère que la réforme du financement du service de l'assainissement est un élément à prendre en compte pour apprécier l'économie des contrats d'affermage -si les charges du service de l'assainissement n'avaient pas été diminuées, il est évident que ni le niveau des tarifs ni le montant des versements à la ville fixés par la convention n'auraient été les mêmes-, il est nécessaire de faire état du surcoût net imposé aux contribuables et usagers grenoblois du fait du transfert de charges opéré par cette réforme. A cette condition pourrait être approché de plus près l'impact pour les Grenoblois des décisions prises en 1989 pour la gestion des services d'eau et d'assainissement de la commune.
Comme il a été dit plus haut, les trois mesures prises en 1989 -fiscalisation de la contribution versée par la ville au SIEPARG, institution par ce même syndicat d'une surtaxe destinée au financement de son service d'assainissement, diminution de la redevance d'assainissement communale- ont eu pour effet qu'une charge annuelle de 20,863 millions de francs valeur 1988 a été transférée aux contribuables et usagers grenoblois du service d'assainissement d'agglomération, sans que ce transfert ait été compensé par la diminution à due concurrence de la redevance d'assainissement payée par les usagers du service d'assainissement géré par la ville, le produit de cette redevance n'ayant en effet baissé selon l'évaluation de la Chambre que de 13,986 millions de francs valeur 1988 (annexe B8). De ce fait, une charge nouvelle égale à la différence entre le montant des charges transférées et celui de la diminution de la redevance communale d'assainissement, soit 6,876 millions de francs valeur 1988 (7,1 millions de francs valeur 1989 après application du coefficient d'indexation utilisé par le cabinet) a été imposée aux contribuables et usagers grenoblois.
En appliquant à cette charge les paramètres utilisés par le cabinet (pour l'indexation et l'actualisation des charges opérationnelles de la régie dans la partie de son étude consacrée au calcul du surplus financier qu'aurait dégagé la ville si elle avait continué de gérer elle-même ses deux services), on obtient le montant du surcoût ainsi créé : 85,12 millions de francs courants actualisés valeur 1989 (254 millions de francs courants non actualisé) pour la période 1989-2014.
Ainsi, et sous réserve de considérer que les apports financiers à la ville profitent et soient donc des apports faits aux contribuables, l'impact global pour les usagers et contribuables grenoblois des décisions prises en 1989 pour la gestion des services d'eau et d'assainissement de leur ville serait une perte d'au moins 52,7 ou d'au moins 103,1 millions de francs en valeur actuelle 1989 pour la période 1989-2014, selon que l'estimation de l'économie procurée par le transfert au fermier des charges antérieurement supportées par le budget principal pour le compte des services de l'eau et de l'assainissement est celle du cabinet ou celle de la ville.
41- L'excédent des sections de fonctionnement des deux services constaté à la fin de l'exercice 1991 n'a pas été repris en recettes de ces mêmes sections aux comptes de l'exercice 1992. Les excédents des sections de fonctionnement et d'investissement des deux services constatés à la fin de l'exercice 1992 n'ont pas été repris aux comptes de l'exercice 1993.
De ce fait, les comptes administratifs de l'exercice 1993 affichent comme excédents globaux de clôture 1.705.655,30 F pour l'eau et 8.934.519,74 F pour l'assainissement, alors que les montants réels de ces excédents sont respectivement 10.324.786,24 F et 18.375.160,60 F. Ainsi, un peu plus de 18 millions d'excédents n'apparaissent pas aux comptes, qui de ce point de vue doivent être considérés comme insincères.
Les dispositions de l'instruction M49 que les services de la ville ont invoquées pour justifier la non-reprise aux comptes de l'exercice suivant du résultat des deux sections d'exploitation et d'investissement de l'exercice antérieur ont été mal comprises. En application de l'article 34 de cette instruction, les comptes administratifs de 1993 auraient bien dû faire apparaître la totalité des résultats antérieurs.
42- Les versements effectués par le fermier en exécution de ses obligations contractuelles sont, pour l'instant, bien supérieurs aux dépenses dont la commune a conservé la charge. De ce fait, le fonds de roulement du service qui atteignait à la fin de l'exercice 1993 la somme de 10.324.786,24 F aurait été pléthorique si chaque année une bonne partie des sommes perçues n'avaient pas été retirées du compte.
Ainsi, en 1990 et 1991, 8.398.000 F et 10.458.580,42 francs ont été respectivement affectés aux réserves du budget annexe, ce qui a diminué d'autant les résultats de ces exercices-là. Ensuite, depuis l'entrée en vigueur de la délégation, le compte annexe a versé au compte principal 42.458.397,92 F. Enfin, la redevance de 1989 (8.800.000 F) et la contribution spéciale des exercices 1992 et 1993 (30 millions de francs) ont été directement imputées en recettes du compte principal.
Si ces trois sortes de mesures comptables ou financières n'avaient pas été prises, le fonds de roulement final du service aurait atteint à la fin de l'exercice 1993 la somme de 110.439.764,58 francs. IL atteignait 2.973.465,19 francs à la fin de l'exercice 1989.
En recevant 81.258.397,92 francs pendant la période 1990-1993, le budget principal a donc absorbé, non seulement la totalité des contributions spéciales (57 millions), mais encore une fraction des autres recettes obtenues du fermier (prix de rachat du matériel et des stocks, redevance annuelle).
Ainsi, il est visible que le changement de gestion du service a amplifié une pratique antérieure. Au cours des trois années 1987-1989, au cours desquelles le prélèvement sur les recettes du service de l'eau au profit du budget principal avait atteint un maximum (le fonds de roulement final était à son lus bas niveau fin 1989), le budget principal avait reçu 35.263.191,93 francs du service de l'eau. Au cours des quatre années suivantes, il en a reçu 81.258.397,92 F. Sans doute même ce montant aurait-il été supérieur si les affectations aux réserves n'avaient pas été faites ni le fonds de roulement laissé à un niveau supérieur à ce qui aurait été nécessaire.
43- A la fin de l'exercice 1993, le fonds de roulement du service atteignait la somme de 18.375.160,60 F (soit 3 années de dépenses). Lui aussi aurait été encore plus important si chaque année une bonne partie des sommes perçues n'avaient pas été retirées du compte.
Ainsi, en 1990 et 1991, 2.564.000 F et 4.158.400 F ont été respectivement affectés aux réserves du budget annexe, ce qui a diminué d'autant les résultats de ces exercices-là. Au cours des exercices 1990-1993, le budget annexe a versé au budget principal 26.887.077,45 F (en 1990 et 1991, ces prélèvements sont clairement identifiés dans les comptes ; mais ils ne le sont pas en 1992 et 1993, puisqu'ils ont été imputés à un compte 628-0 Autres services extérieurs - divers).
Le budget principal n'a donc pas pu absorber la totalité des contributions spéciales (47.399.141,33 F). Ce qui explique le très haut niveau du fonds de roulement du service. Cette situation est imputable aux obstacles comptables, liés aux principes budgétaires, auxquels se heurtent les responsables de la ville pour transférer ces ressources disponibles au budget principal.
44- Depuis l'entrée en vigueur des conventions jusqu'à fin 1993, le budget principal a prélevé sur les versements du fermier 108.145.475.37 F. On n'ajoutera pas à cette somme les 7.050.000 F versés au fonds de formation et de reconversion, puisque cette recette vient bien en atténuation de charges supportées par le budget principal.
S'imputent sur ces crédits transférés au budget principal les charges effectivement supportées par ce budget pour la gestion des deux services. Mais ces dernières n'ont jamais fait l'objet d'une évaluation rigoureuse, il est donc impossible de les prendre en compte en l'état actuel des informations disponibles.
Fin 1993, le fonds de roulement final du service de l'eau atteignait la somme de 10.324.786,24 F, soit 259 jours de dépenses, et celui du service de l'assainissement 18.375.160,60 F, soit 1085 jours de dépenses. Si l'on considère que le fonds de roulement nécessaire peut être réduit à quelques jours de dépenses pour ce type de budget, ce sont assurément plus de 28 millions de francs qui grossissaient inutilement le fonds de roulement des deux services.
Ainsi, depuis l'entrée en vigueur des deux conventions jusqu'à fin 1993, 136 millions de francs ont été versés par le fermier sans que cette somme, égale au produit d'une année de taxe d'habitation, ait été affectée à la couverture de dépenses afférentes aux services de l'eau et de l'assainissement.
45- Il résulte de cette constatation que le prix de l'eau et celui de l'assainissement fixés dans les deux conventions de délégation l'ont été contrairement aux dispositions applicables aux services publics à caractère industriel ou commercial. Comme le rappelle le tribunal administratif de Lyon dans ses jugements du 14 décembre 1993 et 22 décembre 1994 par lesquels il a annulé les délibérations du conseil municipal de Saint-Étienne fixant le prix de l'eau, "le prix d'une prestation ou d'un bien fourni par un service public à caractère industriel ou commercial ne peut exclusivement trouver sa contrepartie, quel que soit le mode de gestion du service, que dans le montant des dépenses d'investissement et de fonctionnement relatives à la fourniture de ce service ou de ce bien, y compris, éventuellement, les dépenses de renouvellement et de modernisation du service ainsi que la rémunération du concessionnaire lorsque le service est concédé".
Si l'on met à part les résultats des deux services (28 millions de francs), puisqu'ils constituent des recettes qui pourraient être affectées dans l'avenir à des dépenses d'équipement, les 108 millions de francs restants qui ont été transférés au budget principal ont bien couvert, de ce fait, des charges étrangères aux services de l'eau et de l'assainissement. Les décisions prises de les transférer au budget principal étaient donc entachées d'illégalité.
Quant à la délibération approuvant la conclusion des deux conventions, explicitement motivée par la volonté de procurer à la ville des moyens financiers destinés au financement d'une politique d'investissement totalement étrangère aux deux services en question, elle aurait été reconnue illégale au fond, eu égard aux règles de droit alors applicables, parce qu'entachée de détournement de pouvoir, aux termes mêmes du jugement précité du tribunal administratif de Lyon (14 décembre 1993, Monsieur Paul Chomat et autres c/ Commune de Saint-Étienne). Aujourd'hui, en vertu des dispositions de l'article 76 de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, les deux conventions ne pourraient plus prévoir le versement de droits d'entrée.
Ce sont donc, non seulement les titres de recettes au vu desquels les transferts de crédits au budget principal ont été opérés qui seraient illégaux, mais encore les budgets eux-mêmes, en tant qu'ils prévoient et autorisent des dépenses (prélèvement de crédits sur les budgets annexes) et des recettes (apport de crédits pour le budget principal) illégales.
46- En 1990, le paiement des annuités de sept emprunts consentis par la CDC (1.737.045,83 F) a été reporté à l'année suivante. Le report définitif des échéances du 25 novembre au 25 mars de l'année suivante a fait l'objet d'un avenant aux contrats concernés. Il a eu pour contrepartie une majoration du montant des annuités dues au titre de l'année 1990 égale à 238.487,72 francs. Le report de l'échéance de ces sept emprunts était d'autant moins justifié que la COGESE avait remboursé à la ville le montant de ses annuités d'emprunts en deux versements du 13 février et du 14 septembre 1990.
47- C'est à tort qu'en 1990 et 1991 a été imputée au compte du service la charge du remboursement d'emprunts contractés par le Syndicat intercommunal d'assainissement du Drac inférieur. Cette charge incombait au service de l'eau. Les écritures correspondantes seraient à rectifier.
En 1990 le paiement des annuités de deux emprunts consentis par la CDC (235.801,14 F) a été reporté à l'année suivante. Le report définitif des échéances du 25 novembre au 25 mars de l'année suivante a fait l'objet d'une avenant aux contrats concernés. Il a eu pour contrepartie une majoration du montant des annuités dues au titre de l'année 1990 égale à 34.707,70 francs. Le report de l'échéance de ces deux emprunts était d'autant moins justifié que la COGESE avait remboursé à la ville le montant de ses annuités d'emprunts en deux versements du 13 février et du 14 septembre 1990.
48- En ce qui concerne les travaux, le fermier n'a repris qu'une partie des charges de la commune.
En application des dispositions du chapitre VI du contrat, les travaux d'entretien et de grosses réparations des ouvrages, équipements et matériels nécessaires à la bonne marche du service sont à la charge du fermier. De même, sont à sa charge le remplacement des matériels tournants, des accessoires hydrauliques, des équipements électromécaniques et des compteurs et les travaux de renouvellement des branchements, des enduits d'étanchéité des réservoirs, des canalisations et de leur robinetterie.
La ville conserve à sa charge les travaux de renouvellement des captages et des ouvrages de génie civil, ainsi que toutes les dépenses relatives aux ouvrages à usage municipal (bouches de lavage et d'arrosage, chasses d'égouts, prises d'incendie) et à usage collectif (fontaines, bornes-fontaines). La commune conserve la maîtrise d'ouvrage de tous les travaux de renforcement et d'extension, comportant l'établissement de nouvelles canalisations et de nouveaux ouvrages et entraînant un accroissement du patrimoine productif.
Il y a lieu de relever qu'un certain nombre des charges conservées par la ville sont une source de recettes et de profits éventuels pour son fermier, dans la mesure où tous les travaux réalisés sur les ouvrages à usage municipal ou collectif, à la charge de la ville, sont exécutés par le fermier en application de l'article 79 du contrat (annexe B17).
49- Est à relever le bas niveau des dépenses d'investissement en 1992 et 1993 après eux années au cours desquelles l'effort, il est vrai, avait été au-dessus de la moyenne des années antérieures (6 à 7 millions) (annexe B18).
La faiblesse des dépenses d'investissement rend compte pour une part du haut niveau des transferts au profit du budget principal. Il est clair que la dotation aux amortissements n'a pas été utilisée pleinement et que la part libre d'emploi a été récupérée par le budget principal.
50- Le fermier n'a repris qu'une partie des charges de la commune en matière de travaux et cette partie est plus réduite que celle qui est prévue dans le contrat "eau".
En application du chapitre V de la convention, les travaux d'entretien et de réparation des ouvrages, équipements et matériels permettant la marche de l'exploitation sont à la charge du fermier, dans les limites d'une répartition fixée par le contrat (article 67). Les seuls travaux de renouvellement mis à la charge du fermier consistent dans le renouvellement des matériels tournants, des accessoires hydrauliques et des équipements électromécaniques des installations de relèvement.
La ville conserve la charge de tous les autres travaux, exception faite de ceux qui sont supportés par les usagers. Ainsi les dépenses d'entretien et de réparation des ouvrages à usage municipal ou collectif lui incombent, tout comme les dépenses d'entretien, de modification et d'établissement des branchements communaux. Il en va de même des travaux de renouvellement des ouvrages de génie civil, des canalisations et de leurs annexes et des parties de branchements comprises entre la canalisation et la limite de propriété privée. La ville conserve la maîtrise d'ouvrage de tous les travaux de renforcement et d'extension comportant l'établissement de nouvelles canalisations et de nouveaux ouvrages et entraînant un accroissement du patrimoine productif. Précisions ici que la ville continue d'encaisser comme par le passé les participations des constructeurs aux travaux d'égouts.
Un certain nombre des charges ainsi conservées par la ville sont une source de recettes et de profits éventuels pour son fermier. Ainsi tous les travaux réalisés sur les ouvrages à usage municipal ou collectif sont à la charge de la ville et sont exécutés par le fermier en application de l'article 76 du contrat (annexe B19).
51- La commune amortit les immobilisations des deux services affermés dans les mêmes conditions que celles qui prévalaient antérieurement à la délégation de leur gestion. Or, comme il a été vu ci-dessus, le fermier a au nombre de ses obligations celle de repérer et, dans certains cas, de renouveler certains équipements nécessaires à l'exploitation du service. Afin de faire face à cette obligation contractuelle, le fermier constitue des provisions pour renouvellement des immobilisations à sa charge. Ces provisions sont calculées en prenant pour base la valeur de remplacement des immobilisations, soit 602.580.751 F d'après le bilan du fermier pour 1993, et non l'excédent du prix d renouvellement par rapport à la valeur historique des biens à renouveler.
Ainsi, il est clair que les mêmes biens font l'objet d'un double amortissement. Cette situation n'est pas acceptable. Le système des provisions pour renouvellement est légal et répond aux exigences d'une saine gestion par le fermier. En revanche, il n'est pas normal que la commune amortisse techniquement des biens dont la charge du renouvellement ne lui incombe plus. Dès lors, pour ces biens-là (à enregistre dans la comptabilité communale au compte 22-Immobilisations mises en concession), la commune devrait se limiter à la constatation annuelle de leur dépréciation et ne plus admettre en charge leur amortissement. Il devrait être tenu compte de cette réduction de charges dans les prix demandés aux usagers.
52- Les observations ci-dessous présentées concernent le fermier de la ville. Elles résultent exclusivement de l'examen des documents accessibles à l'affermant, en l'occurrence les comptes rendus financiers remis chaque année par le fermier à la ville et les comptes sociaux du fermier déposés au tribunal de commerce, communicables à toute personne en faisant la demande. Les données contenues dans ces deux catégories de comptes n'ont pas été soumises aux vérifications de la Chambre.
53- Les conventions font obligation au fermier de produire chaque année un compte rendu financier. Mais la rédaction des dispositions relatives à ce point est extrêmement imprécise et cette imprécision est dommageable puisqu'elle permet la confection de comptes rendus financiers qui donnent une image déformée de la réalité de l'exploitation des services.
Ainsi, contrairement à ce que l'on pourrait penser, le fermier n'inscrit pas en recette de son compte rendu financier la totalité des produits qu'il encaisse en exécution des dispositions mêmes des deux contrats. Il ne comptabilise pas le prix des prestations de services exécutées pour l'ex-SIEPARG et pour l'État, alors même qu'il assure ces deux prestations de service en application de l'article 15 du contrat "assainissement". Disparaît ainsi du compte rendu financier une recette de 1,3 million de francs. Il ne comptabilise pas davantage les recettes tirées de sa situation de collecteur de fonds d'un certain nombre d'organismes (Agence de l'eau, Société dauphinoise d'assainissement, etc), alors que de ce point de vue aussi il a repris les obligations de la commune. Il ne comptabilise pas non plus les produits des travaux dont il a le monopole en application même des deux conventions. Sur ce dernier point, c'est en méconnaissance des dispositions expresses des contrats. Le fermier ajoute à ses produits sa production immobilisée. Cette écriture d'ordre est très mal identifiée dans le compte rendu financier sous la rubrique "autres produits".
Les charges ne sont pas comptabilisées comme dans les comptes communaux ni même comme dans la comptabilité du fermier et sont regroupées sous un nombre très limité de rubriques. Certaines charges sont directement transposées de la comptabilité du fermier, le cas échéant après application de prorata. D'autres n'ont pas leur équivalent dans la comptabilité du fermier. Ainsi pour les droits d'entrée. Ces derniers ont été enregistrés à l'actif du bilan pour la valeur mentionnée dans les contrats, soit 390.970.304 F. Ils font l'objet d'un amortissement linéaire sur toute le durée des contrats : de ce fait, la dotation annuelle affectée à leur amortissement s'élève à 15.638.812,15 F. Or le fermier inscrit en dépense de son compte rendu financier la totalité de son versement annuel à la commune au titre des droits d'entrée (par exemple en 1993 27.607.000 F). D'autres dépenses inscrites dans le compte rendu financier sont théoriques : par exemple, pour la raison ci-dessous exposée, les frais financiers allégués qui apparaissent sous la rubrique "coût déficits antérieurs". Tels qu'ils sont construits, les comptes font apparaître un déficit cumulé qui grossit d'année en année. A la fin de chaque exercice, le fermier impute en dépense de son compte rendu financier le montant des frais financiers qu'il aurait dû décaisser au cours de l'année s'il avait dû financer ce déficit cumulé des années antérieures par le recours à l'emprunt. En 1993, il a ainsi comptabilisé à ce titre dans ses dépenses 7.033.000 F, alors qu'il résulte de ses comptes sociaux qu'il n'a déboursé cette année-là que 2.880.881 F d'intérêts. Le fermier justifie la différence entre les deux sommes en disant qu'elle correspond à la rémunération des capitaux des actionnaires, dont l'existence évite le recours à l'emprunt. Cette justification n'est pas recevable : les dividendes constituent la seule rémunération des capitaux, apportés par les actionnaires, qui forment le capital social de l'entreprise. La pratique de comptabilisation retenue génère donc des charges qui ne sont par réelles (ce qui ne veut pas dire que ne soient pas réelles les charges financières supportées par les sociétés actionnaires du fait de leur apport en capital à leur filiale), lesquelles gonflent indûment un déficit qui ainsi alimenté perdurera dans les comptes rendus financiers alors même que le fermier aura depuis longtemps atteint l'équilibre de son exploitation.
Ces problèmes de comptabilisation doivent être résolus par les parties contractantes de telle façon que les comptes rendus financiers cessent de déformer la réalité de l'exploitation. La solution passe par l'application à la construction des comptes rendus financiers des règles appliquées à celle des comptes du fermier, notamment en ce qui concerne la comptabilisation des droits d'entrée. La totalité des recettes encaissées en exécution des contrats, y compris par reprise des obligations de la commune, devrait figurer dans les comptes rendus financiers produits à la commune.
54- Jusqu'à présent, les comptes sociaux du fermier n'ont enregistré que des déficits. Au 31 décembre 1993, le déficit antérieur cumulé avec le résultat de l'exercice atteignait la somme de 35.802.862 F (33.366.599 F un an plus tôt et 26.609.187 F deux ans plus tôt). Cette situation a nécessité en 1994 une double opération touchant au capital de la société : le capital social de 36 millions de francs a absorbé 30 millions de pertes et a été augmenté de 9 millions, de telle sorte qu'il est aujourd'hui de 15 millions de francs.
Le fermier a versé au cours de la période 1990-1993 126.008.559 F en paiement des droits d'entrée, mais, compte tenu des règles fiscales applicables à leur amortissement ci-dessus évoquées, il n'a pu les imputer en charges qu'à hauteur de 66.464.952 F. S'il avait pu répercuter intégralement dans ses charges les droits d'entrée versés, son déficit aurait atteint la somme de 95.346.469 F fin 1993.
La méthode retenue pour construire les comptes rendus financiers amplifiant mécaniquement le déficit subi par le fermier dans l'exploitation des services affermés, les comptes rendus financiers de 1993 font ressortir un déficit cumulé égal à 80,206 millions de francs pour le service de l'eau et à 32,213 millions de francs pour le service de l'assainissement, supérieur donc à la réalité.
Si l'on intègre dans les charges la totalité des droits d'entrée versés, le déficit cumulé à la fin de 1993 s'élève donc à 95,3 millions de francs. Le tableau relatif à l'économie des contrats, tel qu'il a été établi par la Chambre (annexe A1), montre que fin 1993 les versements du fermier à la ville sont supérieurs à la somme des recettes supplémentaires procurées par l'augmentation des tarifs et des fractions de recettes transférées sur lesquelles ces versements sont financés : le solde pour le fermier est en effet négatif de 55,6 millions de francs. La différence de ce solde avec le déficit mentionné s'explique par l'existence des dotations d'amortissements destinées au financement des dépenses d'équipement à la charge du fermier (14.846.768 F de provisions pour renouvellement, 3.008.387 F de dotations aux investissements) et, pour le surplus, par l'existence de charges d'exploitation nouvelles (notamment celles qui étaient antérieurement supportées par le budget principal de la commune pour le compte de ses deux services) ou spécifiques à la gestion privée.
Au demeurant il est normal que les comptes sociaux demeurent durablement déficitaires puisqu'il serait illégitime de faire supporter aux usagers la part des droits d'entrée qui n'est pas destinée à couvrir des charges des services affermés conservées par la ville. L'amortissement de cette part des "droits d'entrée" incombe au seul actionnaire.
55- Au terme de cet examen, il apparaît clairement que les bases contractuelles de la gestion actuelle des services d'eau et d'assainissement de la commune méritent d'être revues. Les deux conventions d'affermage conclues en 1989 ont organisé entre les usagers, la commune (c'est à dire les contribuables) et le fermier des relations dont le déséquilibre est manifeste et la sécurité juridique menacée.
La délégation de service public a été détournée de son objectif normal en ce sens qu'elle a été utilisée comme un instrument permettant à la commune de se procurer les fonds dont elle avait besoin pour redresser en réalité sa situation financière propre.
Pour atteindre ce but, a été organisé entre la commune et son fermier un système de transferts financiers inapproprié au cadre de l'affermage : au lieu de se procurer directement auprès des usagers les ressources nécessaires à la couverture des charges substantielles conservées par elle, la commune a préféré percevoir ces dernières sous la forme de reversements effectués à son profit par le fermier auquel elle a remis l'intégralité des recettes générées par l'exploitation des services.
L'analyse de la situation financière des deux services au moment de leur affermage a mis en évidence une réalité que ce système de financement ne rendait pas immédiatement perceptible : les versements du fermier prévus par les contrats sont des rétrocessions de recettes. Ces rétrocessions ont été ainsi conçues qu'au cours des onze premières années du contrat les versements du fermier sont supérieurs aux recettes qui les financent. Ainsi, la délégation de la gestion des services de l'eau et de l'assainissement permet à la vile d'encaisser des recettes de manière anticipée.
Le gain que la vile obtient de la sorte dans cette première partie de l'opération s'ajoute à l'économie réalisée sur les charges des services affermés financées par les reversements du fermier et sur les charges supportées par le budget principal pour le compte des deux services dont une partie a été transférée au fermier, de telle sorte que le surplus financier généré par l'exploitation des services sous le régime de la régie directe s'est trouvé sensiblement majoré sous le régime de l'affermage.
Le mécanisme mis en place pour augmenter ce surplus ne présente toutefois un intérêt qu'à la condition que les ressources encaissées puissent être utilisées. Or la commune ne parvient pas à le faire complètement, ainsi qu'en témoigne le très haut niveau des fonds de roulement des budgets annexes des deux services, et lorsqu'elle le fait, c'est au prix d'une illégalité, en transférant ces ressources au budget principal où elles financent des dépenses étrangères aux deux services auxquelles par nature elles appartiennent. Avec cette autre conséquence que, pour la part qui ne finance pas des charges effectives des deux services, les droits d'entrée versés par le fermier se trouvent illégalement répercutés dans le prix acquitté par les usagers.
Au moment où elle lui a remis ses deux services de l'eau et de l'assainissement, la commune a accepté de procurer à son fermier des moyens financiers beaucoup plus importants que ceux avec lesquels elle les avait fait jusque-là fonctionner. Elle a donc consenti à ce que les usagers des deux services supportent au bénéfice du fermier des augmentations programmées à l'avance des tarifs, mais sans les assortir des justifications nécessaires dans les contrats conclus. Ces augmentations de tarifs sont certes destinées à couvrir des charges du fermier, mais, pour une part indéterminée et pour le reste, à constituer une rémunération des capitaux investis qu'il eût été normal de prévoir contractuellement.
Au poids de ces augmentations tarifaires il faut ajouter les charges supplémentaires créées par la réforme du financement du service de l'assainissement en 1989. Il apparaît alors que les décisions prises cette année-là pour la gestion des services de l'eau et de l'assainissement communaux ont eu pour les usagers et contribuables grenoblois un impact négatif.
L'établissement de relations plus équilibrées et juridiquement sûres entre les usagers, les contribuables et le fermier passe nécessairement par le respect des règles désormais clairement posées par les lois des 2 et 8 février 1995 relatives, la première à la protection de l'environnement, la seconde aux marchés publics et délégations de service public : les versements du fermier à la commune doivent être limités désormais à la seule couverture des charges temporaires ou permanentes conservées par la commune au titre de la gestion de ses deux services et les tarifs perçus par le fermier doivent être fixés conformément aux principes en vigueur (tels qu'ils ont été explicités par la jurisprudence). Un tel équilibre ne peut être atteint qu'au vu de comptes d'exploitation prévisionnels et de comptes de résultats établis selon les règles du genre et soumis aux contrôles prévus par la loi.
Il existe ainsi de solides raisons de renégocier les conventions d'affermage afin de redresser leur économie dans l'intérêt des usagers de la ville de Grenoble.